La Vie économique

Plateforme de politique économique

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La politique du marché du travail en temps de crise

Après quatre ans de bonne conjoncture, la Suisse est entrée en récession. Le marché de l’emploi en présentait les premiers signes dès la fin 2008. Les perspectives sont, en outre, mauvaises: l’emploi fondra probablement en 2009 et en 2010, tandis que le chômage augmentera rapidement. La politique de l’emploi aura dé-sormais pour priorité d’empêcher qu’un nombre trop élevé de personnes soient exclues trop longtemps du monde du travail.

La situation du marché du travail se dégrade rapidement

Encore vigoureuse au 3e trimestre de 2008, la croissance de l’emploi s’est encore ralentie au 4e trimestre. Ces derniers mois, quelques branches ont fait preuve de prudence à l’embauche et le chômage a progressivement augmenté. La métallurgie, l’industrie des machines, l’électronique, l’industrie des matières plastiques et l’horlogerie étaient de loin les plus touchées. La progression était aussi légèrement supérieure à la moyenne dans la construction et les banques. Si on exclut les effets saisonniers, on constate que la hausse du chômage a été rapide en décembre et janvier puisqu’on a dénombré 5000 chômeurs de plus par mois.L’industrie a été particulièrement touchée par le ralentissement économique cet hiver. On le remarque surtout à la multiplication rapide du chômage partiel. Quelque 700 entreprises ont annoncé des réductions d’horaires de travail en décembre 2008 (voir encadré 1) et elles étaient plus de 800 en janvier 2009. En novembre 2008, le chômage partiel était en forte hausse par rapport à l’année précédente. En s’engageant dans cette voie, les entreprises donnent un signe d’espoir. En effet, comme elles doivent assumer elles-mêmes une partie des coûts d’indemnisation du chômage partiel, cela signifie qu’elles essaient de garder leur personnel pendant ce ralentissement économique et, ce faisant, qu’elles n’excluent pas une amélioration prochaine de la situation.Dans l’ensemble, cette évolution confirme nos prévisions selon lesquelles on attend jusqu’à 4% de chômeurs d’ici la fin de l’année. Ce taux devrait ralentir sa progression en 2010 pour se fixer à 4,3% (170000 chômeurs) en moyenne annuelle. L’évolution du marché de l’emploi dépend bien entendu directement de celle de l’économie. Il est évident qu’un certain désarroi règne actuellement. Les facteurs de risques latents inhérents aux prévisions concernent l’ampleur et la durée de la récession. Si celle-ci devait s’avérer nettement plus forte ou durer plus longtemps qu’attendu, les chiffres rapportés ici devraient être corrigés à la hausse.

Empêcher l’exclusion prolongée du marché du travail

Ce renversement touche le marché du travail en Suisse juste après une phase de forte croissance de l’emploi. La politique du marché du travail a dû s’adapter à la situation. Deux questions étaient encore prioritaires ces dernières années: premièrement, comment intégrer dans le marché du travail les personnes handicapées ou souffrant de problèmes de santé? D’une part, il fallait les aider à retrouver un emploi; d’autre part, il fallait aussi revoir les incitations émanant de nos assurances sociales pour empêcher ces chômeurs de rester trop longtemps à l’écart du monde salarié. Deuxièmement, nous avons dû nous assurer que l’ouverture rapide du marché du travail après l’introduction de la libre circulation des personnes et l’immigration importante qui en découlerait n’exerceraient pas une pression excessive sur les salaires, principalement sur ceux situés dans la moitié inférieure de l’échelle. C’est pourquoi les questions en relation avec les conventions collectives de travail et les mesures d’accompagnement ont été amplement discutées dans le public. La crise économique mondiale se propageant en Suisse, les problèmes traditionnels de la politique de l’emploi se trouvent de nouveau au premier plan. Comment empêcher que des dizaines de milliers de personnes soient exclues à long terme du monde du travail et qu’elles aient ainsi beaucoup de difficultés à y revenir?Aujourd’hui, on reconnaît aisément que les facteurs politiques importants pour assurer le plein emploi à long terme sont:1. Une macropolitique orientée vers la stabilité qui limite les récessions dans le temps. On ne devrait pas non plus assister à l’exclusion de dizaines de milliers de salariés en cas de ralentissement. En bref: la phase aigue de récession et de chômage ne doit pas durer trop longtemps.2. Un système de formation professionnelle qui permette également aux jeunes d’accéder au monde du travail en temps de crise.3. Une assurance-chômage (AC) et des assurances sociales qui offrent une bonne protection en cas de perte de revenu et qui incite la personne à ne pas rester plus longtemps que nécessaire en dehors du monde salarié.

La politique de stabilité macroéconomique

Une politique financière et monétaire qui stabilise la croissance économique est nécessaire au succès de la politique du marché du travail. Si les phases sans croissance économique accompagnées d’un recul de l’emploi durent trop longtemps, de nombreuses personnes risquent d’avoir de la peine à retrouver un travail – si elles en retrouvent un – au moment où la situation conjoncturelle s’améliore. Il existe aussi un risque que, durant les longues périodes de récession, les assurances sociales, pour éviter une détresse sociale, soient conçues de façon à ce qu’elles empêchent plutôt qu’elles ne favorisent la diminution rapide du chômage ou du sous-emploi lorsque la conjoncture s’améliore. Ainsi, de nombreux pays souffrant d’un taux de chômage très élevé ont créé des modèles de retraite anticipée qui se sont avérés exorbitants lorsque la situation économique est devenue plus favorable.L’orientation de la politique suisse de stabilité est traitée abondamment dans le présent numéro1. Dans une petite économie ouverte disposant d’une monnaie autonome, la politique monétaire est l’instrument principal de stabilisation économique. Pourtant, ces dernières années, on a de nouveau accordé davantage d’importance à la politique financière. La Suisse s’appuie en premier lieu sur ce que l’on nomme les stabilisateurs automatiques développés au cours des dix dernières années. Le frein à l’endettement a été conçu de façon à tenir compte de la conjoncture. Il en va de même du financement de l’AC prévu pour stabiliser l’évolution conjoncturelle : les cotisations ne doivent plus être continuellement augmentées comme jadis en période de récession. L’idée de base consiste à en fixer le taux de manière à ce que les prestations puissent être financées lorsqu’un cycle conjoncturel atteint sa valeur moyenne. Les recettes évoluent à la même allure que l’économie alors que les dépenses augmentent durant les mauvaises périodes pour diminuer lorsque celles-ci s’améliorent, avec pour conséquence un déficit et une augmentation des dettes durant la phase de récession qui devraient être remboursées durant la haute conjoncture grâce aux excédents. De cette manière, l’AC agit comme une mesure de stabilisation relevant de la politique des finances publiques alors que le moment et le dosage dépendent directement des fluctuations conjoncturelles et de leurs répercussions sur le chômage. C’est pourquoi nous parlons de stabilisateurs automatiques.

Diminuer les dettes en période de haute conjoncture

Comme nous l’avons mentionné, le taux de chômage, qui se situait à 2,6% l’année dernière, devrait passer à 4,3% en 2010. L’année 2008 s’est achevée sur un excédent de 600 millions de francs et on s’attend à un déficit du Fonds de l’assurance-chômage de 1,1 milliard de francs en 2009. L’impulsion s’élève à 1,7 milliard de francs environ par rapport à 2008. En 2010, le déficit du Fonds AC devrait augmenter jusqu’à 2,7 milliards de francs selon les prévisions du moment: le résultat est une nouvelle impulsion positive de 1,6 milliard de francs par rapport à l’année précédente. Ces deux impulsions correspondent chacune à environ 0,3 point de pourcentage du PIB. Si le marché du travail devait se dégrader comme l’indiquent les prévisions actuelles, l’impulsion se renforcerait.Les stabilisateurs automatiques sont particulièrement efficaces lorsque, en période de haute conjoncture, il existe une volonté politique de résorber et de rembourser les dettes accumulées pendant la récession. Malheureusement, l’AC n’a pas réussi à le faire au cours des dernières années de haute conjoncture. Au début de la décennie, le taux des cotisations a été réduit de 3% à 2%. On croyait alors que le taux moyen du chômage s’élèverait à 2,5% en Suisse, ce qui était très optimiste. C’est pourquoi l’AC aborde cette récession avec une dette de 4,1 milliards de francs, qui devrait grimper à 10 milliards au cours des trois prochaines années. Cela démontre que ses finances ne sont pas équilibrées. Il faut réviser la loi sur l’assurance-chômage (LACI) rapidement. Le Conseil fédéral a déjà adopté un message dans ce sens. Si le Parlement délibère rapidement, la loi pourrait entrer en vigueur à temps pour que les dettes soient remboursées lors de la prochaine phase de croissance économique.

Créer suffisamment de places de formation

En Suisse, près de 90% des jeunes possèdent au moins une maturité ou une formation professionnelle de base (degré secondaire II). Grâce à son système dual de formation professionnelle, ce pays a réussi par le passé à maintenir le chômage des jeunes à un bas niveau. L’objectif à moyen terme de la Confédération et des cantons est d’augmenter ce pourcentage à 95%. Malheureusement, on craint que le recul imminent de l’emploi ne soit pas sans conséquences sur l’offre des places d’apprentissage et que cet objectif de 95% ne puisse pas être atteint à temps. On a, toutefois, vu dans le passé qu’on pouvait soutenir l’offre des places d’apprentissage avec des mesures ciblées. Par chance, les cantons n’ont pas relâché leurs efforts de promotion dans ce domaine pendant la haute conjoncture. Il faudra faire preuve d’une grande volonté ces deux prochaines années pour stabiliser le nombre des places de formation. En particulier, il est important d’augmenter le nombre des formations avec attestation (voir encadré 2).En ayant recours à la méthode de gestion par cas, les cantons travaillent actuellement à améliorer systématiquement l’encadrement des jeunes sortis de l’école sans solution de transition. Grâce au soutien individuel, on peut aider ceux qui ont des difficultés scolaires à trouver un apprentissage et à entrer dans la vie professionnelle. Enfin, si cela s’avère nécessaire, les cantons élargiront le nombre de places de stages disponibles et de semestres de motivation dans le cadre de l’assurance-chômage.Dans l’ensemble, on peut dire que la formation professionnelle en Suisse est depuis longtemps un succès malgré les fluctuations conjoncturelles qui influent sur le nombre de places d’apprentissage. En comparaison internationale, le taux de chômage des jeunes est bas et la flexibilité professionnelle des personnes dotées d’une formation est élevée.

La sécurité sociale par l’assurance-chômage

Le retournement conjoncturel rapide, le recul dramatique des commandes, le gel des embauches qui s’en est suivi, les licenciements dans certaines entreprises et le recours élevé au chômage partiel montrent à quel point une AC bien conçue est importante. Elle garantit aux personnes touchées une compensation appropriée de la perte de leur revenu et, par l’intermédiaire des Offices régionaux de placement (ORP), elle les aide à retrouver un travail dans les plus brefs délais. Le principe de base de l’assurance-chômage suisse peut être considéré comme strict et généreux. La compensation de revenu est comprise entre 70% et 80% du salaire brut, ce qui est relativement élevé en Europe. Comme le salaire assuré est plafonné à 10 500 francs par mois – ce qui est élevé –, les personnes disposant de revenus moyens ou hauts bénéficient également d’une bonne couverture d’assurance. En contrepartie, l’AC attend de ses assurés qu’ils mettent tout en œuvre pour raccourcir la durée de leur chômage. Ceux qui résilient leurs rapports de travail volontairement ou qui n’acceptent pas un emploi raisonnable ne reçoivent pas d’indemnités journalières pendant 60 jours tout en devant rester à la disposition de l’ORP.L’AC est bien préparée à la hausse du chômage. La loi et les directives en la matière donnent aux cantons la possibilité d’adapter rapidement le personnel des ORP à l’évolution du chômage. En parallèle, un budget de 610 millions de francs est disponible cette année pour les mesures relatives au marché du travail; il sera encore étoffé l’année prochaine en fonction de l’évolution. Là où de telles mesures sont appropriées, on peut proposer des formations aux demandeurs d’emploi, instituer des programmes d’occupation, allouer des allocations d’initiation au travail et organiser des stages et des semestres de motivation pour les jeunes. Un autre avantage réside dans le fait que la LACI est appliquée de manière décentralisée. Les caisses privées et publiques luttent pour les «parts de marché» en ces temps de hausse du chômage, ce qui facilite une adaptation rapide des capacités. Les mesures relatives au marché du travail émanent des cantons, qui peuvent tenir compte des particularités régionales.Même en période de récession, l’objectif principal des ORP et des mesures relatives au marché du travail doit rester le même: la période de chômage doit être la plus courte possible. Cela signifie que les programmes de formation doivent aider à combler les lacunes dans les connaissances ou l’expérience. Ce n’est que dans les cas exceptionnels qu’ils peuvent avoir pour but une réorientation professionnelle. Les programmes d’occupation instaurés dans le cadre de l’AC doivent éviter l’apparition d’un «deuxième marché du travail». Ils servent avant tout à entrer directement sur le premier marché. L’expérience montre que les personnes qui en restent trop longtemps éloignées ont de la peine à le réintégrer plus tard. C’est pourquoi une collaboration étroite entre les ORP et les entreprises reste primordiale; ces dernières doivent être prêtes à engager des personnes sans travail. Si la Suisse maintient un faible taux de chômage à long terme, cela sera dû, pour une part non négligeable, au fait que les entreprises sont prêtes, en période de faiblesse économique, à contribuer – même par des mesures exceptionnelles – à ce que le chômage de longue durée ne s’installe pas dans le pays.

Conclusion

Aujourd’hui, personne ne peut dire combien de temps cette phase de faiblesse ou de recul de la croissance durera. La politique économique a, cette fois, réagi rapidement au fléchissement de l’économie. Comme le marché du travail réagira avec du retard à la reprise de la conjoncture, nous devons nous préparer à une hausse du chômage jusqu’en 2010. L’AC est prête à affronter ces charges supplémentaires. En retour, il faut que les autorités, les entreprises et les partenaires sociaux collaborent étroitement pour qu’il y ait suffisamment de places de formation et de stage ainsi que des postes de travail pour les chômeurs ces deux prochaines années. À la fin de cette récession, l’AC devra supporter des dettes qui pourraient dépasser les 10 milliards de francs. C’est pourquoi il faut rapidement réviser la loi afin de rétablir l’équilibre financier lors de la prochaine reprise économique.

Serge Gaillard

Chef de la Direction du travail, Secrétariat d’État à l’économie SECO, Berne

Bernhard Weber

Secteur Analyse du marché du travail et politique sociale, Secrétariat d’État à l’économie SECO, Berne

Indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail

L’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail (RHT) ou chômage partiel est une mesure préventive visant à empêcher les licenciements en cas de recul de la demande pour des raisons conjoncturelles. Elle réduit les coûts en «gardant en réserve» les travailleurs dans les entreprises; ce comportement doit être encouragé. Le recours au chômage partiel génère des frais pour les acteurs impliqués, autrement dit les entreprises, les travailleurs et l’AC. Tous peuvent, inversement, profiter de cette réglementation, si les postes de travail sont maintenus pendant la période de basse conjoncture.L’efficacité de la RHT a été analysée pour la dernière fois en 2005 par le Centre de recherches conjoncturelles (KOF) de l’EPF Zurich sur mandat du Seco (Frick et Wirz, 2008). L’étude a conclu que, souvent, la RHT n’empêchait pas les licenciements mais que ceux-ci s’étalaient dans le temps. On peut expliquer ce phénomène notamment par la durée de la récession. Le chômage partiel permet d’atténuer les effets du recul des commandes, celui-ci ne durant pas beaucoup plus qu’une année. Toutefois, les deux récessions précédentes ont été exceptionnellement longues. L’évolution structurelle des marchés joue aussi un rôle décisif dans le maintien des emplois à long terme à travers le chômage partiel. Aujourd’hui, on ne peut pas prévoir la durée de cette phase de baisse de la demande à l’export. Afin d’assurer aux entreprises une certaine sécurité dans leur planification du chômage partiel, le Conseil fédéral a déjà prolongé de 12 à 18 mois la durée maximale d’indemnisation en cas de réduction de l’horaire de travail jusqu’au 31 mars 2011. En parallèle, la participation mensuelle aux coûts (les jours d’attente) supportés par les entreprises a été ramenée à un jour par mois. Ainsi, on tient compte du fait que, outre leurs coûts directs, elles doivent assumer des dépenses liées à l’organisation et verser des cotisations à la caisse de pension pour les pertes d’heures. Dans certains cas, elles compensent de leur propre initiative les pertes de salaire des employés. Certes, le recours à la RHT engendre des frais pour les entreprises mais cela se justifie au vu des avantages qu’elles peuvent en retirer (conservation du savoir-faire propre à l’entreprise, économie des futurs coûts à l’embauche).Le recours à la RHT est supportable financièrement pour l’AC. Si on restreignait l’accès à la RHT, les suppressions de postes seraient plus rapides, ce qui signifierait des coûts supplémentaires pour l’AC sous forme d’indemnités de chômage. Les coûts de la perte de travail seraient alors entièrement pris en charge par l’AC et les employeurs.

Frick Andres et Wirz Aniela, «Les indemnités de chômage partiel favorisent-elles le maintien de l’emploi?», La Vie économique, 1/2-2006, p. 48-51.

Promotion des places d’apprentissage

Le marché des places d’apprentissage réunit les offres des entreprises et les demandes des jeunes. L’État joue ici le rôle d’intermédiaire: il veille à la mise en place de conditions-cadres optimales pour les entreprises, promeut l’offre de places d’apprentissage et aide les jeunes dans le choix de leur future profession. La promotion des places d’apprentissage est une tâche cantonale: les offices de la formation professionnelle sont en prise directe avec la réalité de la région et soignent les contacts avec les entreprises qui y sont présentes. De ce fait, ils sont à même d’évaluer au mieux le développement de l’offre en places d’apprentissage, de prendre à temps des mesures adéquates et de soutenir les jeunes de manière individualisée dans leur recherche. Lorsque la situation en matière de places d’apprentissage est tendue, la Confédération peut proposer un appui financier supplémentaire. Les principales mesures en matière de promotion sont:− l’information et le conseil professionnel;− les listes des places d’apprentissage;− la mise en place de réseaux d’entreprises formatrices;− la préparation de solutions transitoires étatiques;− les chargés de mission qui contactent directement les entreprises et les en-couragent à créer des places d’appren-tissage;− le placement et l’assistance individuelle des jeunes n’ayant pas trouvé de places d’apprentissage.La promotion des places d’apprentissage sert également à favoriser et à développer la formation avec attestation. Cette formation professionnelle initiale de deux ans sanctionnée par l’attestation fédérale de formation professionnelle (AFP) permet aux entreprises de former des jeunes intéressés surtout par la pratique pour devenir des collaborateurs qualifiés. Cette reconnaissance atteste de qualifications clairement définies pour une profession standard et permet d’accéder au monde du travail. Après un apprentissage accéléré, les personnes motivées peuvent obtenir un certificat fédéral de capacité dans la profession concernée. L’ordonnance sur la formation professionnelle et le plan de formation décrivent les activités professionnelles et les connaissances à acquérir dans la pratique et à l’école. Le profil de la formation contient en règle générale quelques aspects de la formation de base de trois et de quatre ans selon le domaine professionnel. Actuellement, des formations débouchant sur une attestation sont prévues dans une vingtaine de professions et cette liste est en constante évolution.

Pour plus d’informations sur la formation professionnelle, consulter le site: www.formationprofessionnelleplus.ch.

Selon les prévisions du Seco, le taux de chômage devrait s’élever à 4% à la fin de l’année 2009 et à 4,3% en moyenne annuelle en 2010. Si la récession devait s’avérer nettement plus forte ou durer plus longtemps qu’attendu, les chiffres rapportés ici devraient être corrigés à la hausse.Photo: Keystone

Directeur de l'Administration fédérale des finances AFF, Berne

Chef suppléant du secteur Analyse du marché du travail et politique sociale, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne

Directeur de l'Administration fédérale des finances AFF, Berne

Chef suppléant du secteur Analyse du marché du travail et politique sociale, Secrétariat d’État à l’économie (Seco), Berne