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Hält das globale finanzielle Sicherheitsnetz?

Am globalen finanziellen Sicherheitsnetz (GFSN) sind immer mehr Akteure beteiligt. Die Kapazitäten wachsen – ebenso die Risiken.

Besorgte Mienen anlässlich der griechischen Staatsschuldenkrise: IWF-Chefin Christine Lagarde und EZB-Präsident Mario Draghi (Mitte) im Sommer 2015. (Bild: Keystone)

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Die Liquiditätsreserven des globalen finanziellen Sicherheitsnetzes (GFSN) umfassen die Währungsreserven der einzelnen Länder, Währungsvereinbarungen zwischen den Zentralbanken, regionale Finanzabkommen und die Instrumente des Internationalen Währungsfonds (IWF). Seit der Finanzkrise von 2007 bis 2008 wurden diese Mittel substanziell ausgeweitet, sie belaufen sich auf aktuell rund 16 Billionen Dollar. Insbesondere regionale Finanzabkommen haben stark zugenommen: Sie ermöglichen es den geografisch nahen Volkswirtschaften, bei Krisen solidarisch zu handeln. Allerdings: Ein allzu grosszügiges internationales System von Finanzgarantien birgt die Gefahr von Fehlanreizen. Denn es kann Staaten dazu verleiten, dringende Reformen aufzuschieben und unverantwortlich zu handeln.

Das Sicherheitspolster für die Weltwirtschaft umfasst 16 Billionen Dollar – rund ein Fünftel des globalen BIP. Dieses sogenannte globale finanzielle Sicherheitsnetz (GFSN) soll kurz- und langfristig Staaten stützen, die mit einer Wirtschafts- oder Finanzkrise konfrontiert sind, und ihnen dadurch die erforderlichen Anpassungen ermöglichen. Das Netz besteht aus Dispositiven auf nationaler, bilateraler, regionaler und internationaler Ebene.

Auf nationaler Ebene bilden die von den Zentralbanken angelegten Währungsreserven das primäre Liquiditätspolster zum Abfedern von externen wirtschaftlichen Schocks. Seit der Finanzkrise von 2007 bis 2008 haben die einzelnen Länder ihre Reserven beträchtlich aufgestockt: Im laufenden Jahr betragen sie 11 Billionen Dollar (14% des globalen BIP), gegenüber 5 Billionen im Jahr 2009 (7%). Diese Summe halten manche für exorbitant, allerdings sind auch die Beweggründe der Zentralbanken relevant, denn es geht dabei nicht immer oder zumindest nicht nur um eine Absicherung. Das Ziel kann zum Beispiel auch darin bestehen, den Wechselkurs der Landeswährung zu halten.

Bilateral haben die Zentralbanken koordinierte monetäre Massnahmen (sogenannte Swap-Line-Vereinbarungen) getroffen, um den Liquiditätsbedarf im Krisenfall decken zu können. So schloss die Schweizerische Nationalbank 2008 Währungsvereinbarungen mit der Bank of Canada, der Bank of England, der Europäischen Zentralbank und der US-Notenbank Fed. Diese wurden seither ununterbrochen erneuert.

Auf regionaler Ebene waren in den vergangenen Jahren Finanzierungsvereinbarungen (Regional Financing Arrangements, RFA) im Aufwind. Umgesetzt werden diese beispielsweise in Form von Darlehen an die Mitgliedsstaaten. Das ist etwa beim Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) der Fall. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, die Währungsreserven zusammenzulegen oder ein regionales Aufsichtsorgans zu schaffen – wie beispielsweise bei der Chiang-Mai-Initiative in Asien.

International wurde die Darlehenskapazität des IWF seit der Krise von 2008 erheblich ausgebaut: von rund 200 Milliarden Sondererziehungsrechte (SDR)[1] im Jahr 2008 auf aktuell 460 Milliarden SZR (einschliesslich der neuen Kreditvereinbarungen des IWF). Die Institution hat ihr Instrumentarium im Übrigen umfassend neu gestaltet. Die Obergrenze für Darlehen wurde angehoben, und diese werden schneller freigegeben. Zusätzlich wurden zur Absicherung bei Krisen Mechanismen wie die Vorsorge- und Liquiditätslinie (PLL) verabschiedet. Bisher wurden sie allerdings kaum in Anspruch genommen. In Europa basieren die Refinanzierungsoperationen auf traditionellen Instrumenten.

Regionale Finanzabkommen nehmen zu

Der steigende Einfluss der Regionen führt zu mehr Heterogenität des Systems. Die regionalen Abkommen unterscheiden sich untereinander beträchtlich, was ihre Ziele, ihre Grösse und den institutionellen Rahmen angeht. Das bedeutendste Abkommen ist der europäische ESM-Fonds, welcher den Eurostaaten Garantien in der Höhe von rund 700 Milliarden Euro gibt. Nach der asiatischen Finanzkrise von 1997 lancierte der Verband Südostasiatischer Nationen (Asean) zusammen mit China, Korea und Japan die Chiang-Mai-Initiative, die schrittweise die Form eines multilateralen Währungstauschabkommens angenommen hat. In Lateinamerika wiederum fungiert der Lateinamerikanische Reservefonds (Flar) eher als eine Art Ausgleichsmechanismus für die Zahlungen innerhalb einer Region. 2015 schliesslich haben die Brics-Staaten Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika mit dem Contingent Reserve Arrangement (CRA) ein Liquiditätsinstrument eingeführt. Abgesehen vom ESM wurden diese Finanzabkommen noch nicht «getestet». Ob sie wirksam sind, bleibt somit noch zu beweisen.

Die RFA treiben die regionale Integration voran, indem sie zur Krisenbewältigung beitragen. Durch die engen wirtschaftlichen Beziehungen profitieren Länder einer Region von «innerregionalen externen Wirkungen»: Die regionalen Fonds bieten Darlehen zu günstigen Konditionen.

Unter gewissen Umständen kann die Rollenverteilung zwischen regionalen Mechanismen und dem IWF problematisch sein. Dies gilt insbesondere für die Frage, wer vorrangiger Gläubiger ist und an welche Auflagen Darlehen geknüpft sind. Bei systemischen Schocks wäre es im Interesse von sowohl IWF als auch regionalen Abkommen, eine gemeinsame Strategie zu verfolgen, um Ansteckungseffekte zu vermeiden.

Das mehrschichtige System bietet insofern Vorteile, als sich die Refinanzierungsbedingungen ergänzen und mehr Flexibilität bieten. Eine allzu starke Dezentralisierung hält der IWF allerdings für problematisch, da sie die Koordination des weltweiten Instrumentariums zur Stabilisierung der Finanzsysteme erschwert. Im November 2011 verabschiedete die Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G-20) Grundsätze für eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen RFA und IWF. Zentrale Punkte sind die Komplementarität der Darlehen, die Zusammenarbeit bei der Aufsicht sowie die Abstimmung der Darlehensbedingungen zwischen den Finanzinstitutionen.

Fehlanreize führen zu Fahrlässigkeit

Bevor darüber nachgedacht wird, dem IWF oder anderen Bausteinen des globalen Sicherheitsnetzes weitere Ressourcen zur Verfügung zu stellen, sind die Fehlanreize, welche das System setzt, zu beachten. Diese entstehen dadurch, dass die einzelnen Länder nicht die volle Verantwortung für eingegangene Risiken übernehmen müssen.

Das finanzielle Sicherheitsnetz dichter zu knüpfen, indem es mit einem permanenten Mechanismus zur Vergabe von Liquidität ohne nennenswerte Auflagen ausgestattet wird, ist in doppelter Hinsicht gefährlich. Erstens mindern die absehbaren Garantien die Anstrengungen einiger Länder, die nötigen Strukturreformen anzupacken. Zweitens besteht bei einem System mit einer öffentlichen Garantie die Tendenz, die privaten Akteure aus der Pflicht zu nehmen – ein Problem, das als «Moral Hazard» bekannt ist. Eine gewisse Unklarheit – hält das globale Sicherheitsnetz? – hat Vorteile: Sie kann Anreize bieten, weniger Risiken einzugehen, Reformen einzuleiten, und erlaubt, das Länderrisiko am Markt realistischer einzuschätzen.

Zur Verbesserung der Widerstandskraft gegenüber Schocks ist die wirksamste Strategie eine gesunde Wirtschafts- und Finanzpolitik auf nationaler Ebene. In diesem Sinne darf sich der IWF nicht auf seine Rolle als Lender of Last Resort beschränken, sondern muss die makroökonomische Stabilitätspolitik der verschiedenen Akteure laufend prüfen – etwa, indem er eine gesunde und nachhaltige Budgetpolitik sowie die Aufsicht über den Finanzsektor fördert.

Ebenfalls zur Vermeidung künftiger Schuldenkrisen und zur Gewährleistung eines stabilen monetären und finanziellen Umfelds gilt es Regeln zu präzisieren, die bei Zahlungsunfähigkeit eines Staates gelten. In diesem Sinne engagiert sich die Schweiz aktiv (namentlich im IWF und im Rahmen der G-20) für die Schaffung eines internationalen Rahmens zur Restrukturierung von Staatsschulden. Dieser muss neutral, berechenbar und vertrauenswürdig sein. Sowohl für die Schuldner als auch für die Gläubiger.

Zusammenfassend scheint das Abbremsen eines Sturzes ins Sicherheitsnetz dringlicher als der Ausbau des Netzes. Den Vorteil, den ein vielschichtiges Netz bietet, gilt es zu bewahren. Die zentrale Rolle des IWF muss jedoch den Risiken angepasst werden, denen sich die Weltwirtschaft in der Realität gegenübersieht. Einen Aspekt gilt es ebenfalls zu berücksichtigen: Einzelne Länder arbeiten lieber mit anderen Organen als dem IWF zusammen. Die Gründe dafür können politischer oder verfahrenstechnischer Natur sein oder damit zusammenhängen, dass neue Möglichkeiten zur Deckung von Liquiditätsengpässen geschaffen wurden.

  1. Engl. Special Drawing Rights. Künstliche Währung des IWF. []

Ökonom, Abteilung Multilaterales, Internationale Finanzinstitutionen, Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), Bern

Ökonom, Abteilung Multilaterales, Internationale Finanzinstitutionen, Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), Bern