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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Ergänzungsleistungen: Fehlanreize beseitigen»

Viele Kostentreiber und wenige Kostenhemmer

Demografie, Strukturwandel und Sozialpolitik treiben die Ausgaben bei den Ergänzungsleistungen seit Jahren an. Der Spielraum für Kostensenkungen ist gering. Die Sozialversicherungen müssen reagieren.

Auch der Strukturwandel treibt die Ausgaben an. Für gering qualifizierte Junge reicht der versicherte Lohn oft nicht mehr aus, wenn es zur Invalidität kommt. (Bild: Keystone)

Die Ausgaben von Bund und Kantonen für die Ergänzungsleistungen zur IV und AHV sind in den letzten Jahren deutlich angestiegen. Nach Einführung des Neuen Finanzausgleichs nahmen die Gesamtausgaben zwischen 2008 und 2014 um 1 Milliarde zu und liegen heute bei 4,68 Milliarden Franken. Vor allem die Ausgaben bei den Kantonen erfuhren deutliche Steigerungen (siehe Abbildung). Unterscheidet man nach Verwendungszweck, so zeigt sich, dass vor allem die Ausgaben für Ergänzungsleistungen zur AHV ansteigen. Bei den Ergänzungsleistungen zur IV zeichnet sich hingegen eine Stagnation ab.[1]

Ausgabenentwicklung bei den Ergänzungsleistungen, total und nach Träger

Quelle: BSV, Statistik der Ergänzungsleistungen zur AHV und IV 2014 / Die Volkswirtschaft

Immer mehr Hochbetagte in Heimen

Drei Faktoren prägen diese Ausgabenentwicklung: der demografische Wandel, der Strukturwandel im Arbeitsmarkt und die föderalistische Sozialpolitik.[2] Der demografische Wandel ist durch eine deutliche Verschiebung der Gewichte zwischen den verschiedenen Altersgruppen geprägt. Vor allem die Zahl der Hochbetagten wird aufgrund der weiter steigenden Lebenserwartung in den nächsten Jahren stark zunehmen. Im Moment darf man jedoch davon ausgehen, dass vor allem die Zeitspanne zwischen Berufstätigkeit und fragiler Altersphase länger wird und nicht die Phase der Pflegebedürftigkeit.[3] Aus Sicht der Ergänzungsleistungen bedeutet dies zweierlei: Zum einen liegt durch die Verschiebung der Pflegebedürftigkeit ins höhere Alter die Zahl betagter Personen, die schon bei ihrer Pensionierung Ergänzungsleistungen beanspruchen müssen, nur noch bei 10 Prozent; dieser Anteil wird weiter tief bleiben, auch wenn die Zahl der Übertritte von EL-Bezügern aus der IV in die AHV in den nächsten Jahren kaum abnehmen wird. Zum anderen werden Ergänzungsleistungen im Alter vor allem von Personen beansprucht, die in Heimen leben und deren Renten und Vermögen für die Bezahlung des Aufenthalts nicht mehr ausreicht. Die Zahl der Hochbetagten, die sich in dieser Situation wiederfinden, wird deshalb zunehmen, auch wenn sich das Alter des Eintritts in die Pflegeheime nach oben verschiebt und die Aufenthaltsdauer sich eher verkürzt.

Die Kantone und Gemeinden haben in dieser Situation ein grosses Interesse daran, dass alte Menschen den Lebensabend möglichst lange in ihrem eigenen Zuhause verbringen. Dafür braucht es allerdings ein gut ausgebautes und aufeinander abgestimmtes, mobiles Betreuungs- und Pflegesystem. Denn die Familienangehörigen können die Hilfe für ihre Angehörigen in absehbarer Zeit kaum mehr im heutigen Ausmass erbringen. Die Familien werden kleiner, die Kinder und Schwiegerkinder sind häufiger bis zum Rentenalter erwerbstätig, und die räumliche Distanz zwischen den Eltern und ihren Nachkommen wird immer grösser. Zusätzlich sollten weiterhin neue Wohnformen, wie etwa das betreute Wohnen, gefördert werden. Hier muss das Gesetz zu den Ergänzungsleistungen allerdings mehr Flexibilität bei der Finanzierung dieser Wohnformen vorsehen. Heute fühlen sich weder der Bund noch die Kantone für diesen Bereich zwischen Zuhause und Heim zuständig.

Risikogruppe jung und gering qualifiziert

Auch der zweite Faktor, der Strukturwandel im Arbeitsmarkt, prägt die Ausgabenentwicklung bei den Ergänzungsleistungen mit. Er macht es Menschen mit Leistungseinschränkungen besonders schwer. Denn junge Erwachsene ohne oder mit geringer beruflicher Qualifikation haben grosse Schwierigkeiten, eine Stelle mit existenzsicherndem Einkommen zu finden. Zudem haben sie auch ein erhöhtes Risiko für psychische Invalidität.[4] So steigt die Zahl der Rentenbezüger aus psychischen Gründen – ganz entgegen dem Trend bei den IV-Neurenten – noch immer an. Vor allem junge Erwachsene sind dann zumeist auch auf Ergänzungsleistungen angewiesen. Denn die tiefen Erwerbseinkommen ihrer vorgängigen Arbeitsstelle führen zu niedrigen IV-Renten und kaum vorhandenen Renten aus der zweiten Säule.

Auch die Abschaffung des Karrierezuschlags, der einst zu einer altersabhängigen Zunahme der IV-Rente führte, im Rahmen der 5. IV-Revision von 2008 trägt zu einem langfristigen Bezug von Ergänzungsleistungen bei. Es ist darum grundsätzlich zu begrüssen, dass die Invalidenversicherung besondere Anstrengungen unternimmt, um die Partizipation dieser Risikogruppe im Arbeitsmarkt zu verbessern. Denn längerfristig führt eine solche Entwicklung der Invalidenversicherung zu einer Entlastung bei den Ergänzungsleistungen.

Bleibt als dritter Einflussfaktor die Sozialpolitik selber. Vor allem die 5. IV-Revision, die Totalrevision des Gesetzes zu den Ergänzungsleistungen aus dem Jahr 2008 und die Neuordnung der Pflegefinanzierung 2011 prägten die Ausgabensituation von Bund und Kantonen. Seit der 5. IV-Revision versteht sich die Invalidenversicherung als Eingliederungsagentur. Dies führte einerseits zu einer Entlastung bei den Ergänzungsleistungen. Andererseits stiegen durch die Aufhebung der Zusatzrenten und des Karrierezuschlags auch die Bezugsquoten bei den Ergänzungsleistungen zur IV stark an.

Sozialversicherungen sind gefordert

Die Verhandlungen zum Neuen Finanzausgleich führten zu einem neuen Finanzierungsschlüssel zwischen Bund und Kantonen für die jährlichen Ergänzungsleistungen. Der Bund trägt seither 5/8 der Ergänzungsleistungen an Menschen, die zu Hause leben. Die restlichen 3/8 tragen die Kantone. Zudem sind die Kantone zur vollständigen Übernahme der Ergänzungsleistungen bei Heimaufenthalten sowie der Krankheits- und Behinderungskosten verpflichtet, wenn die Mittel der betagten Menschen nicht ausreichen.

Die Neuordnung der Pflegefinanzierung aus dem Jahr 2011 legte schliesslich die maximale Kostenbeteiligung der versicherten Personen fest und zwingt die Kantone, eine Lösung für die Restfinanzierung von Heimaufenthalten mit ihren Gemeinden zu finden.

Man darf sich natürlich fragen, ob die Ergänzungsleistungen das richtige Instrument zur Finanzierung von Betreuung und Pflege zu Hause und im Heim sind. Hier setzt denn auch die Diskussion über andere Formen der Betreuungs- und Pflegefinanzierung an.[5] Mehrheitsfähige Vorschläge sind bisher allerdings noch nicht in Sicht.

Angesichts der Dynamik der Ausgabenentwicklung bei den Ergänzungsleistungen wird rasch deutlich, dass der Spielraum für kostenhemmende Massnahmen im Rahmen einer Revision dieser Sozialversicherung äusserst gering ist. Insbesondere wenn auf einen Leistungsabbau verzichtet werden soll. Gefordert sind vielmehr die Sozialversicherungen, welche den Ergänzungsleistungen vorgelagert sind. Insbesondere die Invalidenversicherung, die Krankenversicherung sowie die erste und die zweite Säule der Altersvorsorge. Wenn sich am System der sozialen Sicherheit nichts ändert, werden die Ausgaben bei den Ergänzungsleistungen nach Berechnungen des Bundesrats bis 2035 auf 7,88 Milliarden Franken ansteigen.[6]

  1. Bundesamt für Sozialversicherung (2014). Statistik der Ergänzungsleistungen zur AHV und IV 2013, Bern. []
  2. Bundesrat (2013). Ergänzungsleistungen zur AHV/IV: Kostenentwicklung und Reformbedarf, Bern. Siehe auch: Schaltegger, Christoph und Patrick Leisibach (2015). Analyse der Kostentreiber in den Ergänzungsleistungen. Fakten, Probleme, Lösungsmöglichkeiten. Gutachten im Auftrag des Schweizerischen Arbeitgeberverbandes, Luzern. []
  3. Gasser, Nadja, Carlo Knöpfel und Kurt Seifert (2015). Erst agil, dann fragil. Studie über den Übergang vom «dritten» zum «vierten» Lebensalter bei vulnerablen Menschen, Pro Senectute Schweiz, Zürich, S. 18 ff. []
  4. OECD (2014). Mental Health and Work: Switzerland, OECD Publishing. []
  5. Gasser, Nadja et al. (2015), S. 123 ff. []
  6. Bundesrat (2013). Gesamtsicht über die Finanzierungsperspektiven der Sozialversicherungen bis 2035, Bern. []

Professor für Sozialpolitik und Soziale Arbeit, Fachhochschule Nordwestschweiz, Basel

Ergänzungsleistungen nach Verwendungsart

Ergänzungsleistungen (EL) beziehen invalide oder alte Menschen, die zu Hause oder in einem Heim leben und deren Renten nicht ausreichen, um ihre Alters- und Pflegekosten zu decken. Die durchschnittlichen Aufwendungen fallen dabei in unterschiedlicher Höhe an. Die Ausgaben für IV-Bezüger in Heimen sind am höchsten. Sie belaufen sich auf über 47’000 Franken im Jahr. Alte Menschen in Heimen beziehen durchschnittlich nur knapp 36’000 Franken im Jahr. Ergänzungsleistungen für Menschen, die noch daheim leben, sind deutlich tiefer: So bekommen alte Menschen, die auf Unterstützung zur Rente angewiesen sind, einen jährlichen Betrag von etwas mehr als 6300 Franken. Invalide Menschen, welche noch zu Hause wohnen, erhalten dagegen pro Kopf rund 10’200 Franken.

 

 

Ergänzungsleistungen (EL) für Personen zu Hause und im Heim

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Quelle: BSV, Statistik der Ergänzungsleistungen zur AHV und IV 2014 / Die Volkswirtschaft

Professor für Sozialpolitik und Soziale Arbeit, Fachhochschule Nordwestschweiz, Basel