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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Energie- und Klimapolitik: Lenken statt subventionieren»

Mit intelligenter Lenkung Klima- und Energieziele erreichen

Die zweite Etappe der Energiestrategie 2050 basiert auf insgesamt haushaltsneutralen Abgaben. Wer Energie spart, wird belohnt.

Chauffeur füllt Heizöl in Tanklastwagen. Das geplante Lenkungssystem basiert unter anderem auf Brennstoffabgaben. (Bild: Keystone)

Das Lenkungssystem ist haushaltsneutral. Alle Erträge werden an die Bevölkerung und Unternehmen zurückverteilt. (Bild: Keystone)

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Bis im Jahr 2050 sollen die energetischen CO2-Emissionen um mindestens 40% gegenüber dem Niveau von 1990 und der Stromverbrauch pro Kopf durchschnittlich um 10% gegenüber dem Niveau von 2000 gesenkt werden. Um das Ziel des Bundesrats umzusetzen, sind Lenkungsabgaben aus volkswirtschaftlicher Sicht sinnvoller als die aktuellen Fördermassnahmen. Das zeigen Erfahrungen aus dem Ausland. Ab dem Jahr 2021 sollen die bestehenden Fördermassnahmen durch ein Lenkungssystem ersetzt werden. Die Abgaben sind haushaltsneutral, da die Erträge an Bevölkerung und Unternehmen zurückverteilt werden. Energiesparen wird dadurch belohnt, und ärmere Haushalte werden nicht zusätzlich belastet. Für energieintensive Unternehmen sind Ausnahmen vorgesehen. Zudem erhalten alle Verbraucher genügend Zeit für Umstellungen. In vier Szenarios wird aufgezeigt, wie die zweite Etappe der Energiestrategie 2050 angepackt werden könnte.

Ziel der Energiestrategie 2050 des Bundesrates ist es, den Endenergie- und Stromverbrauch sowie die energiebedingten CO2-Emissionen zu senken. Zudem soll der Anteil der erneuerbaren Energien erhöht werden. Damit kann langfristig die Versorgungssicherheit für die Schweiz sichergestellt und gleichzeitig ein wichtiger Beitrag geleistet werden, um die klimapolitischen Ziele zu erreichen.

Die vom Bundesrat im Herbst 2013 lancierte erste Etappe der Energiestrategie besteht aus einer umfassenden Gesetzesvorlage, die sich zurzeit in der parlamentarischen Beratung befindet. Sie beinhaltet einen Massnahmenmix aus Information, Vorschriften, Forschung, internationaler Zusammenarbeit sowie zusätzlichen Mitteln für die Förderung der neuen erneuerbaren Energien (Wind, Fotovoltaik, Biomasse usw.) oder für das Gebäudeprogramm.

In der zweiten Etappe ab 2021 beabsichtigt der Bundesrat, die Fördermassnahmen der Klima- und Energiepolitik schrittweise durch ein Lenkungssystem abzulösen, das auf Klima- und Stromabgaben basiert. Mit Lenkungssystemen können die Klima- und Energieziele zu volkswirtschaftlich niedrigeren Kosten erreicht werden als mit einem Fördersystem. Das Lenkungssystem wirkt sich nicht auf das Steuersubstrat aus, da die Abgaben an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückverteilt werden – im Gegensatz zur im März 2015 abgelehnten Volksinitiative „Energie- statt Mehrwertsteuer“ der Grünliberalen, die die Finanzierung der Bundesaufgaben gefährdet hätte.

Die zentralen Punkte des Lenkungssystems sind:

  1. Es handelt sich um haushaltsneutrale Abgaben, sodass alle Erträge an Bevölkerung und Unternehmen zurückverteilt werden.
  2. Die Rückverteilung an Haushalte und Unternehmen gleicht die regressive Verteilungswirkung der Lenkungsabgaben aus.
  3. Für energie- und treibhausgasintensive Unternehmen, die in ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt werden, sind angemessene Abfederungsmassnahmen vorgesehen.
  4. Eine klare Definition der Übergangszeit von einem Förder- zu einem Lenkungssystem erzeugt Planungssicherheit und lässt den betroffenen Unternehmen genügend Zeit, ihre Strukturen anzupassen.

Das Lenkungssystem macht volkswirtschaftlich Sinn

Förder- und regulatorische Massnahmen können zwar innert kurzer Zeit eine Wirkung entfalten, da sie vergleichsweise schnell umsetzbar sind. Mittel- bis langfristig weisen Lenkungsabgaben im Vergleich zu Förder- und regulatorischen Massnahmen aber erhebliche Vorteile auf. Beispielsweise ist der Beitrag der Lenkungsabgaben zur Erreichung der klima- und energiepolitischen Ziele mit tieferen volkswirtschaftlichen Kosten verbunden, als wenn die gleiche Wirkung durch Fördermassnahmen erreicht werden müsste. Das zeigen die Erfahrungen aus dem Ausland.

Lenkungsabgaben setzen zudem Preissignale. Dabei berücksichtigen sie das Verursacherprinzip, indem Aktivitäten teurer werden, die direkt oder indirekt die Umwelt via Energie- und Ressourcenverbrauch belasten. Dies veranlasst die Haushalte und Unternehmen bei Konsum- und Produktionsentscheidungen, die tatsächlichen Kosten ihrer Handlungen einfliessen zu lassen.

Die Veränderung der relativen Preise durch die Lenkungsabgaben lässt den Haushalten und den Unternehmen dabei die grösstmögliche Entscheidungsfreiheit, ihr Verhalten dort anzupassen, wo dies zu den geringsten Kosten möglich ist. Zudem bewirken die preislichen Anreize, dass fortwährend weitere, noch bessere Möglichkeiten gesucht werden, um Emissionen und Energieverbrauch zu reduzieren. Denn damit lohnen sich dynamische Investitionen in energiesparende und emissionsmindernde Technologien auch finanziell. Der Einsatz von Lenkungsabgaben im Klima- und Energiebereich begünstigt somit die erwünschte Strukturveränderung in Richtung einer weniger treibhausgas- und energieintensiven Volkswirtschaft mit effizienter Energienutzung.

Die Abgaben erzeugen zudem keinen sogenannten Mitnahmeeffekt. Damit ist ein Verhalten gemeint, das auch ohne staatliche Förderung erfolgt wäre. Es tritt zum Beispiel auf, wenn die Installation einer Fotovoltaikanlage oder die Sanierung einer Gebäudehülle gefördert werden, die auch ohne Subvention durchgeführt worden wären.

Ein weiterer Vorteil von Lenkungsabgaben besteht darin, dass regressive Verteilungswirkungen kompensiert werden können – etwa durch eine Pro-Kopf-Rückverteilung der Erträge an die Bevölkerung. Zudem werden der Vollzugsaufwand für die Abgabenerhebung und die Rückverteilung der Erträge als verhältnismässig gering eingeschätzt. Die Transparenz für Wirtschaft und Bevölkerung ist dabei relativ hoch.

Der Bundesrat möchte die Vorteile eines solchen Lenkungssystems nutzen: Im vergangenen März hat er einen Vorschlag für die Verankerung des Lenkungssystems in der Verfassung verabschiedet. Dieser basiert auf der Erhebung von Lenkungsabgaben auf Heizöl und allenfalls auch auf Benzin und Diesel sowie auf Strom. Die Einnahmen werden nach einer Übergangsphase vollständig an Wirtschaft und Bevölkerung zurückverteilt. Die Vernehmlassung endet am 12. Juni 2015.

Haushaltsneutrale Umsetzung in zwei Schritten

Das Prinzip von Lenkungsabgaben funktioniert immer gleich: Die relativen Preise für ein bestimmtes Gut – wie Strom, Brenn- oder Treibstoff – werden durch die Erhebung einer Lenkungsabgabe verteuert. Die daraus entstehenden Einnahmen fliessen aber nicht in die Bundeskasse, sondern werden an Wirtschaft und Bevölkerung zurückverteilt. Die Lenkungsabgaben sind damit haushaltsneutral.

Vom Lenkungssystem profitieren Personen und Unternehmen mit einem unterdurchschnittlichen Energieverbrauch: Sie erhalten mehr Geld aus der Rückverteilung der Einnahmen, als sie an Abgaben bezahlt haben. So werden verursachergerecht bei jedem Einzelnen Anreize gesetzt, Effizienzpotenziale zu nutzen. Die Belastung der Haushalte und Unternehmen steigt dabei insgesamt nicht an – auch dann nicht, wenn die Abgabesätze schrittweise angehoben werden. Die Erträge der Lenkungsabgaben können an die Haushalte pro Kopf über die Krankenkassen und an die Unternehmen gemäss der AHV-Lohnsumme über die Ausgleichskassen zurückverteilt werden. In Zukunft könnte ein Teil der Rückverteilung an die direkte Bundessteuer oder an die Sozialversicherungsbeiträge angerechnet werden.

Für energie- und treibhausgasintensive Unternehmen, die durch die Erhebung der Abgaben unzumutbar belastet würden, sieht der Bundesrat Abfederungsmassnahmen vor. Unternehmen, die durch die Abgaben in ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit bedroht sind, werden unter bestimmten Bedingungen sogar komplett befreit.

In einer Übergangszeit soll die Möglichkeit bestehen, die Erträge der Klima- und Stromabgaben für die bisherigen Förderzwecke zu verwenden. Die mit den Teilzweckbindungen der aktuellen CO2-Abgabe auf Brennstoffe finanzierten Förderungen sollen ab 2021 schrittweise abgebaut werden und im Jahr 2025 auslaufen. Dies betrifft das Gebäudeprogramm und die Einlagen in den Technologiefonds. Danach werden die Einnahmen aus der Klimaabgabe vollständig zurückverteilt.

Im Elektrizitätsmarkt wird der gegenwärtige Netzzuschlag ab 2021 durch eine Stromabgabe abgelöst. Die über den heutigen Netzzuschlag finanzierte Förderung der erneuerbaren Energien wird bis 2045 beschränkt. Dies bedeutet, dass ab dem Jahr 2030 keine zusätzlichen Anlagen mehr gefördert werden. Diese Übergangszeit ist wichtig, da sowohl ein Förderstopp als auch die abrupte Einführung einer hohen Abgabe für die betroffenen Branchen schwer verkraftbar wären. Denn diese brauchen Planungssicherheit und Zeit, um die Strukturen schrittweise anzupassen.

Darüber hinausgehende oder andere Fördermassnahmen sollen nicht aus den Erträgen der Klima- und Stromabgaben finanziert werden dürfen. Dadurch wird gewährleistet, dass ohne neuerliche Verfassungsänderung aus den Erträgen dieser Abgaben keine neuen Teilzweckbindungen eingeführt werden.

Um die Stromproduktion aus erneuerbaren Energien im Inland zu unterstützen respektive deren Wettbewerbsfähigkeit gegenüber ausländischer oder fossiler Stromproduktion zu erhöhen, wird auch eine Differenzierung der Stromabgabe geprüft. Die Stromproduktion aus erneuerbaren Energien würde dabei von einem niedrigeren Abgabesatz profitieren, während Strom aus Kernkraftwerken oder fossiler Energie einem höheren Abgabesatz unterliegen würde.

Stromimporte würden ebenfalls mit einer Lenkungsabgabe belastet. Die Umsetzung einer differenzierten Stromabgabe ist jedoch aufgrund internationalen Rechts (WTO, Freihandelsabkommen) stark eingeschränkt. Eine Importsteuer auf Kohlendioxid müsste auf Basis der Produktion des einzelnen Kraftwerks erfolgen, dessen Strom in die Schweiz importiert wird. Das ist jedoch nicht umsetzbar.

Eine Differenzierung könnte auch mit Herkunftsnachweisen für erneuerbaren Strom WTO-konform hinterlegt werden. Inländische und ausländische Herkunftsnachweise müssten dabei einander gleichgestellt sein. Nachweise für Wasserkraft aus Skandinavien sind jedoch unter den gegenwärtigen Marktverhältnissen im Vergleich zur Differenz zwischen einer hohen (für nicht erneuerbare Energien) und einer tieferen Abgabe (für erneuerbare Energien) sehr günstig (unter 0.01 Rappen pro Kilowattstunde) und könnten das gesamte System der Stromabgabe unterlaufen, ohne den inländischen erneuerbaren Energien einen Vorteil zu verschaffen.

Vier Szenarios bis 2030

Um die Höhe der Abgaben abschätzen zu können, sind die langfristige Zielsetzung sowie der gewünschte Zielerreichungsgrad ausschlaggebend. Der Bundesrat hat mit seinem Vorschlag für einen neuen Verfassungsartikel aufgezeigt, wie das vorgeschlagene Lenkungssystem exemplarisch umgesetzt werden könnte. In Übereinstimmung mit der Zielsetzung der Energiestrategie 2050 sollen gemäss den heutigen Projektionen die energetischen CO2-Emissionen im Jahr 2030 um rund 40% gegenüber dem Niveau von 1990 gesenkt werden. Dies entspricht auch den vom Bundesrat festgelegten klimapolitischen Zielen im Inland unter der Voraussetzung, dass die übrigen Treibhausgasemissionen auf dem heutigen Niveau stabilisiert werden. Gemäss den energiepolitischen Zielen soll zudem der Stromverbrauch pro Kopf durchschnittlich um 10% gegenüber dem Stand im Jahr 2000 reduziert werden.

Mit modellgestützten Untersuchungen wurden verschiedene Abgabeszenarien durchgerechnet und der Zielerreichungsgrad eingeschätzt (Ecoplan 2015; siehe Tabelle). Dieser zeigt auf, zu welchem Anteil das Ziel mit den vorgeschlagenen Abgabesätzen erreicht werden kann. Daraus kann abgeleitet werden, in welchem Umfang andere, ergänzende Massnahmen und Instrumente – wie beispielsweise Vorschriften – eingesetzt werden müssen.

Vier exemplarische Umsetzungsmöglichkeiten (Kombinationen)

Szenario (Kombination) K 1 K 2 K 3 K 4
  2021 2030 2021 2030 2021 2030 2021 2030
Strom (uniform)[1]                
Zuschlag in % auf den Strompreis für Haushaltskunden 11 20 11 20 11 20 11 20
Zuschlag in Rp./kWh 2.3 4.5 2.3 4.5 2.3 4.5 2.3 4.5
Zielerreichungsgrad 2030 in % im Vergleich zu „Weiter wie bisher“   100   100   100   100
Brennstoffe[2]                
Abgabe in Fr./tCO2 96 168 120 240 120 240 120 336
z. B. Heizöl-Zuschlag in Rp./l 25 44 32 63 32 63 32 89
Treibstoffe                
Abgabe in Fr./tCO2 0 0 0 0 5,6 56 11,2 112
z. B. Benzin-Zuschlag in Rp./l 0 0 0 0 1,3 13 2,6 26
Zielerreichung (Nicht-EHS-Sektoren[3]) im Jahr 2030 im Vergleich zu „Weiter wie bisher“ (40%-CO2-Reduktions-Ziel)
CO2-Emissionen in Mio. t 23,4 22,7 21,6 20,1
CO2-Reduktion in Mio. t 1,1 1,8 2,9 4,4
Zielerreichungsgrad 2030 in % im Vergleich zu „Weiter wie bisher“   18   28   46   71
Zielerreichung (EHS u. Nicht-EHS Sektoren, exkl. Luftfahrt) im Jahr 2030 im Vergleich zum Jahr 1990 (40%-CO2-Reduktions-Ziel)
CO2-Emissionen im Vergleich zu 1990 in Mio. t 40,8 40,8 40,8 40,8
Zielerreichungsgrad 2030 in % im Vergleich zu 1990 (inkl. Wirkungen der Massnahmen mit „Weiter wie bisher“)   68   72   79   89
Lenkungswirkung der Klima- und Stromabgaben sehr wenig Lenkung wenig Lenkung mittlere Lenkung hohe Lenkung
Umfang der zusätzlichen Massnahmen sehr hoch hoch mittel wenig

Quelle: Ecoplan 2015: 25, 43, 50, EFV / Die Volkswirtschaft.

Anmerkung: Einzig mit Kombination 4 wird mittelfristig ein eigentlicher Übergang zu einem Lenkungssystem vollzogen. Der Zielerreichungsgrad im Jahr 2030 beträgt hier 89%.

Die in der Tabelle dargestellten Kombinationen (K 1 bis 4) veranschaulichen, wie die Klima- und Stromabgaben im Zeitraum 2021 bis 2030 festgelegt werden könnten. Die Abgaben auf Brenn- und Treibstoffe bemessen sich nach dem Kohlenstoffgehalt und die uniforme Stromabgabe gemäss dem Energieverbrauch (in Kilowattstunden). Der Zielerreichungsgrad wird im Vergleich zum Referenzszenario „Weiter wie bisher“ ausgewiesen, welches alle heutigen klima- und energiepolitischen Instrumente, Massnahmen und Gesetze fortführt.

Im Modell wird die Höhe der Stromabgabe so bestimmt, dass allein dadurch – ohne weitere regulatorische Massnahmen – die Stromverbrauchsziele erreicht werden. Die zur Zielerreichung notwendige Abgabe im Jahr 2030 liegt deshalb in allen vier Kombinationen bei rund 4.5 Rappen pro Kilowattstunde Strom.

Die Kombinationen 1 und 2 enthalten nur wenige Lenkungselemente und beschränken sich auf Brennstoffe und Strom. Auf eine Lenkungsabgabe auf Treibstoffe wird vorläufig verzichtet. Dementsprechend wären insbesondere auch im Verkehrsbereich tiefgreifende zusätzliche Massnahmen notwendig. Zudem bleibt in beiden Kombinationen die Höhe der Abgaben auf Brennstoffe vergleichsweise niedrig. Die Klimaabgabe auf Brennstoffe wird im Zeitraum von 2021 bis 2030 schrittweise erhöht. Bei den beiden Kombinationen müssen die ergänzenden Massnahmen (inkl. Massnahmen im Emissionshandelssystem) und Instrumente einen Reduktionsbeitrag im Umfang von 82% (K1) respektive 72% (K2) erbringen.

Stärker auf dem marktwirtschaftlichen Instrument der Lenkung beruhen die Kombinationen 3 und 4. Hier umfasst das Lenkungssystem auch die Treibstoffe. Aufgrund der bestehenden Belastung mit Mineralölsteuern und der Leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe, der Ausweichmöglichkeit über den Tanktourismus sowie der bestehenden Vorschriften im Mobilitätsbereich fällt die Klimaabgabe auf Treibstoffe jedoch niedriger aus als diejenige auf Brennstoffe. In Kombination 3 wird ab 2021 eine Abgabe von 1,3 Rappen pro Liter Benzin eingeführt, welche sich über den Zeitraum von zehn Jahren auf rund 13 Rappen pro Liter erhöht. Die Klimaabgabe auf Brennstoffe verbleibt auf dem Niveau wie in Kombination 2.

Die Kombination 4 setzt am stärksten auf Lenkungswirkungen. Die Klimaabgabe auf Treibstoffe liegt doppelt so hoch wie in Kombination 3, jene auf Brennstoffe steigt bis zum Jahr 2030 auf 336 Franken pro Tonne CO2 (knapp 90 Rappen pro Liter Heizöl). Das Reduktionsziel für die energetischen CO2-Emissionen wird mit den Lenkungsabgaben zu rund 70% erreicht. Zusätzliche Massnahmen und Instrumente wären nur unterstützend notwendig. Einzig mit dem weitreichendsten Szenario (Kombination 4 in der Tabelle) wird mittelfristig ein eigentlicher Übergang zu einem Lenkungssystem vollzogen. Sowohl die Klimaabgabe auf Brenn- und Treibstoffe als auch die Stromabgabe würden innerhalb von zehn Jahren eine Höhe erreichen, mit welcher die gewünschte Lenkungswirkung erzielt wird.

Erfahrungen im Ausland stimmen zuversichtlich

Die bisherigen Erfahrungen mit Lenkungsabgaben in europäischen Ländern zeigen ein positives Bild.[4] Eine Analyse der Systeme zeigt, dass die CO2-Emissionen gesenkt wurden und die Energieeffizienz mit geringen volkswirtschaftlichen Kosten verbessert werden konnte. Zudem wurden keine negativen Effekte auf die Beschäftigung beobachtet, und die Lenkungssysteme haben Innovationsanreize geschaffen. Der kausale Zusammenhang zwischen Lenkungssystem und erhöhter Energieeffizienz zu geringeren volkswirtschaftlichen Kosten kann allerdings nur schwer hergeleitet werden.

  1. Löst den bestehenden Netzzuschlag ab. []
  2. Löst die bestehende CO2-Abgabe auf Brennstoffen ab. []
  3. Grosse Industrieunternehmen sind zur Teilnahme am Schweizer Emissionshandelssystem (EHS) verpflichtet. Kleine und mittlere Unternehmen können sich gegenüber dem Bund zur Einhaltung von Emissionszielen verpflichten und sind damit von der CO2-Abgabe auf Brennstoffe befreit, ohne am EHS teilzunehmen (non-EHS). []
  4. Siehe dazu den Artikel von Patrick ten Brink und Sirini Withana in dieser Ausgabe. []

Dr. rer. soc. oec., Leiter Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Bern

Dr. oec. publ., Chefökonom Bundesamt für Energie BFE, Leiter Marktregulierung.

Stellvertretende Leiterin Sektion Klimapolitik, Bundesamt für Umwelt BAFU.

Dr. rer. soc. oec., Leiter Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Bern

Dr. oec. publ., Chefökonom Bundesamt für Energie BFE, Leiter Marktregulierung.

Stellvertretende Leiterin Sektion Klimapolitik, Bundesamt für Umwelt BAFU.