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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Energie- und Klimapolitik: Lenken statt subventionieren»

Eine effiziente Lenkungsabgabe muss schlicht bleiben

Aus volkswirtschaftlicher Sicht funktionieren Lenkungsabgaben am wirksamsten, wenn sie schlicht und zielgerichtet bleiben. Ausnahmen wie abgabebefreite Treibstoffe machen deshalb wenig Sinn.

Windturbinen in der Nordsee. Bei der Klimaerwärmung ist es irrelevant, ob die Emissionsminderung in der Schweiz oder anderswo stattfindet. (Bild: Keystone)

Für eine effiziente Zielerreichung sollten auch Benzin und Diesel in die Lenkungsabgabe einbezogen werden. (Bild: Keystone)

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Ein Blick auf die deutsche Energiepolitik zeigt: Zu viele Massnahmen erschweren den Blick aufs Ganze, worunter die Effizienz leidet. Die Schweizer Energiepolitik sollte sich aus volkswirtschaftlicher Sicht auf wenige zielgerichtete Instrumente reduzieren: Geht es also ausschliesslich um die Reduzierung von Treibhausgasemissionen zu geringstmöglichen Kosten, so genügt sogar allein ein umfassender Emissionshandel oder eine breite CO2-Steuer. Um die Ziele effizient zu erreichen, sollten deshalb alle Bereiche gleichmässig erfasst werden, auch Benzin und Diesel. Zudem müssten auch die Preise für Emissionsrechte für Unternehmen, die von der CO2-Abgabe auf Brennstoffe befreit sind, mit der Lenkungsabgabe kompatibel sein, Ausnahmen müssten ökonomisch gut begründet werden. Ein Nebeneinander von verschiedenen Instrumenten macht Sinn, wenn neben der Treibhausgasemission weitere Marktversagenstatbestände vorliegen. Dann sind diese Zielsetzungen jedoch genau zu benennen, um Instrumente treffsicher einzusetzen. Zudem muss die Lenkungsabgabe im globalen Kontext betrachtet werden.

Eine Konzentration auf wenige Massnahmen scheint bei der Schweizer Klima- und Energiepolitik sinnvoll. Das wird durch einen Blick nach Deutschland deutlich, wo zu viele Spezialregelungen die Sicht auf das Ganze erschweren. Dort gibt es in der Klima- und Energiepolitik ebenfalls eine langfristige Strategie: das Energiekonzept vom September 2010. Auf Probleme bei der Erreichung der Klima- und Energieeffizienzziele wurde im letzten Jahr mit neuen Massnahmen im Rahmen des Aktionsprogramms Klimaschutz 2020 und dem Nationalen Aktionsplan Energieeffizienz reagiert.

Die teilweise noch zu konkretisierenden Schritte gesellen sich zu rund 90 Energieeffizienzmassnahmen des deutschen Energieeffizienz-Aktionsplans und etwa 150 weiteren Massnahmen, die im Rahmen des Atomausstiegs und der Energiewende ergriffen wurden. Böse Zungen würden dies wohl eher als „Policy-Mess“ denn als sinnvollen Policy-Mix bezeichnen.

Ein Ziel pro Instrument

Wenn Märkte nicht funktionieren, bedarf es eines staatlichen Eingriffs, um das ineffiziente Marktergebnis zu korrigieren. So berücksichtigen Individuen in ihren Entscheidungen zum Beispiel nicht, dass der Ausstoss von Treibhausgasen negative Auswirkungen auf Dritte hat oder dass bei der Entwicklung neuer Effizienztechnologien auch Wissens-Spill-overs entstehen können. Nach dem ersten Ökonomie-Nobelpreisträger Jan Tinbergen benötigt man für die Erreichung von wirtschaftspolitischen Zielen mindestens so viele eigene Instrumente wie Ziele.

Mehrere Ziele mit einem Instrument zu erreichen, ist somit nach der Tinbergen-Regel nicht zu empfehlen. Doch ebenso wenig ist die Verwendung mehrerer Instrumente zur Erreichung eines Zieles sinnvoll. Werden zwei wirtschaftspolitische Instrumente auf ein Ziel angesetzt, ist eines davon im besten Fall überflüssig – üblicherweise wird es ökonomische Mehrkosten verursachen. Bei einheitlichen Emissionspreisen sind etwa wirtschaftspolitische Zielsetzungen, die zusätzlich einen bestimmten Anteil erneuerbarer Energien oder bestimmte Energieeinsparziele erreichen wollen, nicht massgeblich – und somit überflüssig –, weil entweder der Erneuerbaren-Anteil oder die Energieeinsparung bereits durch die CO2-Abgabe erreicht wurden. Wenn die Zielsetzungen aber bindend sind, bedeutet das: Die Vermeidungskosten der letzten Tonne sind nicht mehr für alle Vermeidungsoptionen einheitlich. Dadurch sind die Kosten der (klimapolitischen) Zielerreichung höher als nötig.

Die Folgerung ist: Geht es ausschliesslich um die Reduzierung von Treibhausgasemissionen unter gegebenen technischen Rahmenbedingungen zu geringstmöglichen Kosten, so genügt allein ein umfassender Emissionshandel. Oder eben eine umfassende CO2-Abgabe etwa auf Brennstoffe und Treibstoffe. Alle CO2-Emissionen werden dann mit einem einheitlichen Preis belastet, und dies führt in der Folge zu verschiedenen möglichen Vermeidungsreaktionen in den Sektoren Strom, Wärme und Verkehr – etwa zu einer vermehrten Nutzung erneuerbarer Energien oder zur Steigerung der Energieeffizienz.

Um die Effizienz der Zielerreichung zu sichern, sollte auch Treibstoff – und damit der Strassenverkehr – rasch in die Lenkungsabgabe einbezogen werden. Zudem müssen auch die Preise für Emissionsrechte für Unternehmen, die von der CO2-Abgabe auf Brennstoffe befreit sind und im Gegenzug am Schweizer Emissionshandelssystem teilnehmen, mit der Lenkungsabgabe kompatibel sein. Bei der letzten Versteigerung lagen die Preise für Emissionsrechte aber um den Faktor 10 niedriger als die neue Lenkungsabgabe. Dabei können Ausnahmen für Unternehmen im internationalen Wettbewerb durchaus sinnvoll sein, sie sind aber ebenfalls genau zu begründen.

Mehrere Instrumente können trotzdem angebracht sein

Dennoch kann das Nebeneinander verschiedener Instrumente ökonomisch geboten sein – etwa wenn neben der Treibhausgasemission weitere Marktversagenstatbestände vorliegen. Das folgt aus der Tinbergen-Regel. Die ergänzenden Instrumente sind dann aber auch auf die anderen Marktunvollkommenheiten etwa im Gebäudebereich, im Verkehr oder bei den Erneuerbaren abzurichten. Sie dienen nicht der Internalisierung der Klima-Externalitäten.

Vor diesem Hintergrund wird klar: Ein schrittweiser Abbau ergänzender Massnahmen erscheint durchaus sinnvoll; eine vollständige Streichung ist aber nicht zwingend geboten. Die Instrumente neben der CO2-Abgabe müssen sich aber daran messen lassen, dass sie konkrete Marktversagenstatbestände adressieren und im Endeffekt das Marktergebnis verbessern. Dazu ist es not­wendig, zuerst einmal genau die Zielsetzung des Politik­eingriffs zu benennen. Nur so ist es möglich, die Sinnhaftigkeit zu überprüfen und die Instrumente treffsicher einzusetzen. Dies gilt im Übrigen auch für die Verbrauchsabgabe auf Strom.

Nutzen für die Gesellschaft dank Wissens-Spill-overs

Bei der Bewertung ergänzender Massnahmen zur Förderung erneuerbarer Energien sind etwa nicht kompensierte Wissens-Spill-overs bei der Entwicklung innovativer Technologien zu beachten. Forschung und Entwicklung, Innovationen, Diffusion und Adoption neuer CO2-armer Technologien können einen höheren Nutzen für die Gesellschaft schaffen als für den einzelnen Akteur.

Ausserdem ist das Energiesystem durch hohe Investitionsrisiken, Pfadabhängigkeiten und Lock-ins gekennzeichnet, die potenzielle Ineffizienzen und ergänzende staatliche Eingriffe nach sich ziehen können. Im Verkehrsbereich kann neben der Berücksichtigung von Wissens-Spill-overs im Innovationsprozess die Unterstützung des Marktaufbaus der erforderlichen Infrastrukturen für die alternativen Treibstoffe Elektrizität, Wasserstoff und Erdgas ökonomisch geboten sein.

Schliesslich können im Gebäudebereich Marktversagenstatbestände in Form von Finanzierungsrestriktionen, begrenzter Rationalität oder fehlender bzw. asymmetrischer Informationen bei der energetischen Erneuerung bestehen. Dies kann etwa die Festlegung von Labels oder verstärkte Energieberatung rechtfertigen.

Angleichung des Schweizer Emissionshandelssystems

Die ökonomische Effizienz ist bei der Umsetzung der Energiestrategie entscheidend für die Akzeptanz und damit den Erfolg der Energietransformation. Sie ist auch eine notwendige Voraussetzung, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der energieintensiven Industrien nicht zu stark zu gefährden und mögliche Verlagerungen von CO2-Emissionen ins Ausland zu verhindern.

Es ist nämlich davon auszugehen, dass auch mit einem möglichen globalen Klimaabkommen Ende des Jahres in Paris grosse Unterschiede in der Stringenz der Klimapolitik zwischen den Treibhausgasemittenten der Welt bestehen bleiben werden. Die Brennstoffabgabe dürfte international sehr hoch sein, und auch die Zertifikatspreise im Schweizer Emissionshandelssystem könnten mittelfristig höher als die Preise im Europäischen Emissionshandelssystem bleiben.

Mit einer schrittweisen Verknüpfung der beiden Systeme werden sich die Zertifikatepreise für Unternehmen jedoch langfristig angleichen. In diesem Fall dürften die Zertifikatepreise für Firmen im Schweizer Emissionshandelssystem tendenziell eher sinken, auch wenn sie im Vergleich zu anderen Regionen immer noch hoch sein könnten.

Hier sei auch noch einmal auf die unterschiedliche Behandlung von Unternehmen im Emissionshandelssystem und Haushalten und Unternehmen aus dem Bereich Gewerbe, Handel und Dienstleistungen unter der Lenkungsabgabe hingewiesen, die wichtige Verteilungswirkungen haben dürfte und Fragen zu Effizienz und Effektivität der Regulierung aufwirft.

Brennstoffabgabe im globalen Vergleich hoch

Für das globale Klima spielt es keine Rolle, wo die Emissionsminderung stattfindet, in der Schweiz oder anderswo. Aus wirtschaftlicher und ökologischer Sicht wäre daher eine umfassende Einbindung der Schwellen- und Entwicklungsländer geboten, um drastische Emissionsreduktionen auf der Welt zu erzielen. Offensichtlich kann global erheblich mehr für den Klimaschutz erreicht werden, wenn der Blick bei der Emissionsminderung auch über die Landesgrenze gerichtet wird.

Die Brennstoffabgabe scheint auch im Vergleich zu den Schätzungen der sozialen Kosten der CO2-Emissionen in der mittleren Zukunft hoch und wird wohl im internationalen Vergleich bis zum Jahr 2030 international unerreicht bleiben. Eine Preissteuerung durch Lenkungsabgaben kann bei Unsicherheiten über die Kosten der Emissionsvermeidung ökonomische Vorzüge gegenüber einer Mengensteuerung haben, wenn kleine Veränderungen in den Emissionen einen grossen Effekt auf die Vermeidungskosten haben, aber den Schaden durch den Klimawandel nur geringfügig verändern. Quantitative Politikziele in einem (preislichen) Lenkungssystem sollten sich stärker an den sozialen Kosten der Treibhausgasemissionen ausrichten. Das kann helfen, gleiche Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen.

Energiestückkosten sind im verarbeitenden Gewerbe in Deutschland gesunken

Die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der energieintensiven Unternehmen sollten genau beobachtet werden. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass sich Änderungen in Energiepreisen durch die Lenkungsabgaben oder die Zertifikatspreise nicht unvermittelt auf die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie niederschlagen. Vielmehr sollte sich eine umfassendere Darstellung der Belastungen von Unternehmen an den Energiekosten orientieren und so auch die unterschiedlichen Energieintensitäten berücksichtigen.

Um die Belastungen von Unternehmen unterschiedlicher Grösse und Wertschöpfung vergleichen zu können, ist zusätzlich zu den absoluten Kosten des Energieeinsatzes auch der Wert der Bruttowertschöpfung zu berücksichtigen. Die so ermittelten Energiestückkosten stellen einen Indikator für die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes bzw. für die Belastung von Unternehmen im internationalen Vergleich dar.

Die Expertenkommission zum Monitoring-Prozess „Energie der Zukunft“ der deutschen Regierung hat in ihrem Kommentar zum Fortschrittsbericht zur Energiewende aufgezeigt, dass die Energiestückkosten im verarbeitenden Gewerbe in Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern im Aggregat in den letzten Jahren sogar gesunken sind und insgesamt noch moderat zu sein scheinen. Und zwar trotz gestiegener Energiepreise durch bessere Energieeffizienz und höhere Wertschöpfung. Zwar gilt diese Aussage nicht für alle Sektoren des verarbeitenden Gewerbes und für alle Energieträger. Es zeigt sich jedoch: Die Wettbewerbsfähigkeit der energieintensiven Industrie muss in der Energiewende nicht notwendigerweise Schaden nehmen.

Professor für Volkswirtschaftslehre an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.

Professor für Volkswirtschaftslehre an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.