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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Energie- und Klimapolitik: Lenken statt subventionieren»

Die Rolle des Staates bei der Lösung von Klimaproblemen

Exzessive Umweltbelastung ist auf Marktversagen zurückzuführen. Um dagegen vorzugehen, stehen dem Staat verschiedene Mittel zur Verfügung.

Bundesrätin Doris Leuthard spricht am UNO-Klimagipfel in New York. Für die Umweltpolitik eines kleinen Landes ist die internationale Zusammenarbeit essenziell. (Bild: Keystone)

Saubere Luft ist ein öffentliches Gut – sie gehört allen und niemandem. Es kommt daher kein Markt zustande. (Bild: Keystone)

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Kann der Markt die Klimabelastung nicht auf ein für die Gesellschaft akzeptables Niveau reduzieren, gibt es Gründe für eine Intervention des Staates. Dafür stehen ihm verschiedene Mittel zur Verfügung. Am effizientesten sind die sogenannten marktwirtschaftlichen Instrumente, die das Verhalten der Produzenten sowie der Konsumenten so beeinflussen sollen, dass diese die Belastung der Umwelt in ihre Entscheidungen mit einbeziehen. Im Fall einer globalen Verschmutzung muss ein Land seine Umweltpolitik mit derjenigen der anderen Länder koordinieren. Eine isolierte ehrgeizige Umweltpolitik hätte nicht nur kaum einen positiven Einfluss auf die globale Umwelt, sondern wäre darüber hinaus auch schädlich für die Volkswirtschaft. Ferner soll die Klimapolitik dem Energiebereich einen besonderen Stellenwert einräumen, ohne jedoch die von anderen Sektoren zu verantwortenden Treibhausgasemissionen zu vernachlässigen.

In der Theorie der Wohlfahrtsökonomie kommt dem Staat gegenüber dem Markt grundsätzlich eine subsidiäre Rolle zu. Ein Eingriff ist gerechtfertigt, wenn der Markt nicht zu einem aus Sicht der Gemeinschaft optimalen Gleichgewicht findet. Dies gilt insbesondere für den Fall, dass Produzenten sowie Konsumenten (nachfolgend als Wirtschaftsakteure bezeichnet) die Umwelt stärker belasten, als dies von der Gesellschaft generell akzeptiert ist. Die Wirtschaftsakteure berücksichtigen in der Regel nur die ihnen direkt entstehenden Kosten und blenden die für die Gemeinschaft anfallenden Kosten aus. Dies entspricht einem Marktversagen und wird in der Wirtschaftswissenschaft Externalität genannt. Der Grund dafür ist, dass die Atmosphäre und das Klima genau wie andere Umweltgüter öffentliche Güter sind. Die saubere Luft gehört allen und niemandem; da für diese Ressource keine Eigentumsrechte bestehen, kommt kein Markt zustande, und somit wird auch kein Preis für die Belastung der Umwelt festgelegt.

Interventionsinstrumente des Staates

Um in einer solchen Situation korrigierend einzugreifen, kann der Staat verschiedene Instrumente einsetzen. Diese lassen sich in drei Hauptkategorien unterteilen:

  • Sensibilisierungsmassnahmen wie Informationen zur freiwilligen Verminderung der Umweltbelastung (siehe Kasten 1);
  • regulatorische Massnahmen wie Vorgaben, die alle einhalten müssen (siehe Kasten 2);
  • marktwirtschaftliche Instrumente, die das Verhalten der Wirtschaftsakteure so beeinflussen, dass sie die Umweltbelastung in ihre Entscheidungen mit einbeziehen.

Die verschiedenen Instrumente unterscheiden sich unter anderem durch ihre Fähigkeit, die Externalitäten zu reduzieren, durch die Höhe der verursachten Kosten, durch die geschaffenen Innovationsanreize und inwieweit sie auch in einem sich wandelnden Marktumfeld oder bei technologischen Fortschritten noch wirksam bleiben. Im Folgenden konzentrieren wir uns auf die unterschiedlichen Formen marktwirtschaftlicher Instrumente und ihre Vorteile sowie auf die Herausforderungen einer effizienten Umweltpolitik.

Marktwirtschaftliche Instrumente reduzieren Kosten auf ein Minimum

Mit marktwirtschaftlichen Instrumenten sollen die für das Verhalten der Wirtschaftsakteure ausschlaggebenden Variablen so beeinflusst werden, dass diese die Umwelt weniger belasten. Ein erster Ansatz besteht darin, direkt auf die Preise einzuwirken − namentlich über Abgaben, die Verhaltensweisen bestrafen, die Externalitäten verursachen (z. B. Abgabe auf fossile Energieträger), oder über Subventionen, die Verhaltensweisen belohnen, die zur Reduktion von Externalitäten beitragen (z. B. Förderung von Energieeffizienz und umweltfreundlichen Energien).

Ein weiterer Ansatz ist die Einführung eines Cap-and-Trade-Systems (nachfolgend als Emissionshandel bezeichnet). Dabei wird eine maximal zulässige Menge an umweltschädlichen Emissionen festgelegt («cap») und ein Markt geschaffen, auf dem die begrenzt verfügbaren Verschmutzungsrechte (nachfolgend Emissionsrechte) gehandelt werden können («trade»). Jede umweltschädliche Emission muss entsprechend durch Emissionsrechte gedeckt sein. Dieses System wirkt sich indirekt auf die Preise aus.

Gemäss der theoretischen Analyse gelten marktwirtschaftliche Instrumente als effizient, da mit ihnen das Marktversagen zu minimalen Kosten korrigiert werden kann. Sie schaffen Anreize zur Änderung von Externalitäten verursachenden Verhaltensweisen, und zwar prioritär dort, wo es am wenigsten kostet.

  • Abgaben auf fossile Energieträger bewegen die Wirtschaftsakteure dazu, ihre Emissionen zu verringern, sofern es sie weniger kostet als die Abgabe selbst;
  • Subventionen fördern die Anschaffung von Technologien mit geringerer Umweltbelastung bis zum Betrag der Subvention;
  • Wirtschaftsakteure, für die emissionsmindernde innerbetriebliche Massnahmen teuer sind, kaufen eher nicht genutzte Emissionsrechte anderer Akteure und tragen so zur Senkung deren Emissionsreduktionskosten bei.

Marktwirtschaftliche Instrumente beinhalten auch dynamische Anreize. Werden gewisse Massnahmen im Laufe der Zeit und durch technologische Innovationen erschwinglicher, so werden sie automatisch umgesetzt, da Wirtschaftsakteure auf diese Weise die Abgabe einsparen können, Subventionen erhalten oder Einsparungen beim Emissionshandel erzielen. Allerdings wäre es falsch, daraus zu schliessen, dass alle marktwirtschaftlichen Instrumente gleichwertig sind. Wie sie schlussendlich abschneiden, hängt von der konkreten Ausgestaltung ab.

Schwächen von Subventionen

Subventionen weisen gewisse Schwächen auf, wenn es darum geht, eine negative Externalität zu korrigieren. Mitnahmeeffekte sind nicht auszuschliessen, weil auch Massnahmen finanziell gefördert werden, obwohl diese auch ohne Unterstützung rentabel wären. Zudem können Subventionen zu Rebound-Effekten führen, beispielsweise wenn die Förderung von Fahrzeugen mit geringer Umweltbelastung zur Folge hat, dass vermehrt gefahren wird. Des Weiteren kommt dem Staat eine gewisse Planungsverantwortung zu. Er muss entscheiden, welche Technologien oder Standorte subventionsberechtigt sind. Dadurch wird er anfällig für Lobbying, und es entstehen Wettbewerbsverzerrungen. Aus dynamischer Sicht fördern Subventionen bereits existierende Technologien und reduzieren tendenziell den Anreiz für Innovationen. Schliesslich braucht es für Subventionen auch finanzielle Mittel. Diese müssen neu erhoben oder anderweitig substituiert werden, was möglicherweise zu Effizienzeinbussen führen dürfte.

Lenkungsabgaben und Emissionshandel

Lenkungsabgaben und der Emissionshandel stellen die Kosten der Externalitäten nicht nur direkt den Verursachern in Rechnung, sie generieren zusätzlich auch Einnahmen. Die Internalisierung der Externalitäten sowie die Verringerung der Umweltbelastung werden in diesem System allgemein als erste Dividende bezeichnet. Eine zweite Dividende kann sich aus der Verwendung der Einnahmen ergeben. So sind zusätzliche Effizienzgewinne dort möglich, wo mit den Einnahmen andere Gebühren, Steuern oder Abgaben mit marktverzerrender Wirkung abgebaut werden. Bei einer vollständigen Rückverteilung der Erträge an Haushalte und Wirtschaft spricht man von einer reinen Lenkungsabgabe, was die Fiskalneutralität gewährleistet.

Wie effizient eine Lenkungsabgabe ist, hängt von den ihr zugrunde liegenden Parametern ab. Entscheidend ist, dass sie möglichst alle verursachenden Emissionsquellen und Wirtschaftsakteure erfasst. Jede Ausnahme reduziert die Effizienz des Systems: Das Potenzial zur Internalisierung der Externalitäten wird nicht voll ausgeschöpft, und es entstehen Wettbewerbsverzerrungen.

Diese Überlegungen zu den Lenkungsabgaben gelten ähnlich auch für den Emissionshandel. Beide Instrumente sind in etwa gleich effizient. In der Praxis gelten für die Lenkungsabgaben jedoch feste Preise. Dadurch entstehen stabile und vorhersehbare Rahmenbedingungen. Ihre Wirkung auf das Umweltbelastungsniveau ist allerdings ungewiss. Beim Emissionsrechtehandel hingegen wird das angestrebte Belastungsniveau mit Sicherheit erreicht, dafür sind die Auswirkungen auf die Preise ungewiss.

Internationale Koordination ist unumgänglich

Die vorangegangenen Aussagen gehen davon aus, dass sich die geschaffenen Instrumente nicht umgehen lassen. In einer Welt mit mobilen Arbeitskräften und Kapital läuft ein offenes Land, das unilateral ehrgeizige Instrumente mit höheren Anforderungen als im Ausland einführt, Gefahr, dass die umweltbelastenden Aktivitäten ins Ausland verlagert und die Instrumente auf diese Weise umgangen werden. Eine isolierte ehrgeizige Umweltpolitik hätte nicht nur kaum einen Einfluss auf das Klima, sondern wäre darüber hinaus auch schädlich für die Volkswirtschaft; Arbeitsplätze und Wertschöpfung wandern ab. Daher ist eine internationale Koordination in diesem Zusammenhang äusserst wichtig. Die Umweltpolitik eines kleinen Landes kann nur dann wirksam sein, wenn dem internationalen Kontext Rechnung getragen wird.

Enger Zusammenhang zwischen Umwelt- und Energiepolitik

Da der Energiesektor massgeblich für die Verursachung klimabedingter Externalitäten verantwortlich ist, sind Umwelt- und Energiepolitik eng miteinander verknüpft. Der Verbrauch von Energie an sich ist nichts Schlechtes, und eine effiziente Umweltpolitik sollte anstreben, die Externalitäten gezielt zu internalisieren. So gilt es beispielsweise, die verschiedenen Energiequellen nach ihrem CO2-Gehalt zu belasten, um dadurch die relative Wettbewerbsfähigkeit sauberer Energiequellen zu verbessern.

Eine wirksame Umweltpolitik sollte alle Verursacher von Externalitäten sowie C02-Senken ? (wie etwa die Wälder) einbeziehen. So müssen auch in Bereichen wie dem Abfallsektor oder der Landwirtschaft Externalitäten internalisiert werden. Gleichzeitig müssen CO2-Senken geschützt werden. Eine Klimapolitik, die sich ausschliesslich auf den Energiesektor konzentriert, kann nicht alle potenziellen Effizienzgewinne ausschöpfen.

Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort Umwelt- und Energiepolitik, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO.

Kasten 1: Sensibilisierungsmassnahmen

Mithilfe von Sensibilisierungsmassnahmen können Informationen verbreitet werden, die dazu anregen sollen, mit dem eigenen Handeln zur Lösung der Probleme beizutragen. Diese Massnahmen funktionieren vor allem dann, wenn die bisherige Information suboptimal ist, sprich, wenn Wirtschaftsakteure sich der Folgen ihres Handelns nicht bewusst sind oder nicht wissen, was sie dagegen tun können. Solche Massnahmen mobilisieren allerdings in erster Linie Personen, die der Umwelt einen hohen Wert beimessen, und weniger diejenigen, die am stärksten zur Umweltbelastung beitragen. Zudem ist nicht gewährleistet, dass die kostengünstigsten Vorkehrungen prioritär umgesetzt werden. Dennoch können Instrumente zur Information und zur Sensibilisierung bedeutende Synergien mit den marktwirtschaftlichen Instrumenten erzielen. Sensibilisierungsmassnahmen tragen zur Entfaltung der Wirkungen marktwirtschaftlicher Instrumente bei, insbesondere wenn die Informationsbeschaffung schwierig oder sehr kostspielig ist.

Kasten 2: Regulatorische Massnahmen

Regulatorische Massnahmen schaffen zwingende Vorgaben, wie etwa das Verbot von Produkten, Vorschriften zum Energieverbrauch von Geräten oder die Pflicht zur Verwendung einer bestimmten Technologie. Sie gehen mit Sanktionen für deren Nichteinhaltung einher. Neben den Kosten, die für die Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben entstehen, weisen sie weitere Schwachpunkte auf: Sie tragen nicht systematisch zur Minimierung der Kosten zur Bekämpfung der Umweltbelastung bei, da jeder gleichermassen zu deren Begrenzung beitragen muss, ungeachtet der Kosten. So werden gewisse Vorgaben umgesetzt, andere weniger kostspielige Möglichkeiten hingegen nicht. Regulatorische Massnahmen liefern auch keinerlei Anreize, weiter zu gehen, als von den Vorgaben verlangt wird. Zudem können die Vorgaben im Zuge des technologischen Fortschritts schnell veralten. In gewissen Fällen können regulatorische Massnahmen jedoch durchaus geeignet sein, beispielsweise bei besonders gefährlichen Umweltbelastungen, etwa wenn irreversible Schäden drohen.

Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Ressort Umwelt- und Energiepolitik, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO.