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Dieser Artikel ist Teil des Schwerpunkts «Ein komplexes Grossprojekt: Die Unternehmenssteuerreform III»

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Es geht um mehr als nur um Steuereinnahmen

In der Region Basel sind von der Unternehmenssteuerreform III vor allem traditionelle, international ausgerichtete und hoch innovative Unternehmen betroffen. Zentral sind für die Region, dass die Planungssicherheit und die finanzielle Nachhaltigkeit der Reform gewährleistet sind. Nur so können die wichtigen Standortfaktoren erhalten bleiben: ein attraktives steuerliches Umfeld und die für die Innovationskraft entscheidenden Infrastrukturen.

In den vergangenen Jahren nahm der Kanton Basel-Stadt durchschnittlich rund 700 Mio. Franken pro Jahr aus direkten Steuern der juristischen Personen ein.
Ohne Kantonsanteil an der Bundessteuer.
Der Anteil der Unternehmenssteuern an den Einnahmen ist – wie für einen Wirtschaftsstandort zu erwarten – im interkantonalen Vergleich hoch. In den Jahren 2008–2010 stammte gut die Hälfte der Gewinnsteuereinnahmen des Kantons von Gesellschaften, die von einem privilegierten Steuerstatus erfasst wurden.
Bei interkantonalen Vergleichen sollte nicht ausser Acht gelassen werden, dass eine forschungsintensive Gesellschaft an einem Standort wie Basel typischerweise über einen höheren Inlandanteil der Erträge (also nicht privilegierten Anteil der Erträge) verfügt als beispielsweise eine Rohstoffhandelsgesellschaft, die fast vollständig vom Ausland-Ausland-Geschäft lebt und entsprechend einen höheren privilegierten Anteil aufweist.

Entscheidend ist die Wirkung auf den Innovationsstandort

Die von der Unternehmenssteuerreform III betroffenen Gesellschaften sind nicht etwa Briefkastengesellschaften, sondern schon seit Langem in der Region Basel tätig: Es sind international ausgerichtete und hoch innovative Unternehmen, insbesondere aus den Bereichen der Pharma-, der Biotech- und der Agrochemieindustrie sowie aus der Medizinaltechnik.

Die grossen, aber auch zahlreiche kleinere Unternehmen aus diesen Branchen machen die Region zu einem Innovationsstandort von Weltruf. Ihre Substanz wird belegt mit 20 000 Arbeitsplätzen allein in Basel-Stadt. Analysen der BAK Basel Economics zeigen, dass mit jedem dieser Arbeitsplätze indirekt zwei weitere Arbeitsplätze verbunden sind. Kommt hinzu, dass die Stundenproduktivität mit 142 Franken fast doppelt so hoch ist wie diejenige der Gesamtwirtschaft. 35% der Gesamtwertschöpfung und 95% der Industriewertschöpfung in Basel-Stadt stammen direkt aus den innovativen Branchen.
BAK Basel Economics (2013b).

Der Innovationsstandort Basel strahlt aus in die ganze Schweiz

Der Cluster ist für die gesamte Nordwestschweiz von herausragender Bedeutung. Die Einkommen werden über die Pendlerströme ins Umland getragen: Im Jahr 2012 pendelten allein aus dem Kanton Baselland über 43 000 Menschen an Arbeitsplätze im Kanton Basel-Stadt.
BFS (2014).
Die Bedeutung strahlt auch aus auf die Innovationsweltmeisterin Schweiz:
World Intellectual Property Organisation (2014).
Mehr als ein Drittel der Patente, die von Schweizer Unternehmen angemeldet werden, stammten von Unternehmen aus der Region Basel.
BAK Basel Economics (2013b).

Es geht also um mehr als Steuereinnahmen. Die Reform muss sich am Wettbewerb mit anderen Standorten wie Grossbritannien, den USA, den Niederlanden oder China um Investitionen und Arbeitsplätze messen lassen. Die steuerlichen Rahmenbedingungen sind einer der Trümpfe der Schweiz in diesem Wettbewerb, gemeinsam mit der Verfügbarkeit der Fachkräfte, dem Zugang zu den Weltmärkten, der hohen Lebensqualität und der hervorragenden Infrastruktur.

Attraktivität bedingt Erhalt der Einnahmen

Weil die innovativen Unternehmen hervorragende Infrastrukturen benötigen, ist die erfolgsentscheidende Herausforderung die Suche nach einer Reform, welche gleichzeitig die steuerliche Attraktivität und die nötigen Einnahmen erhält. Abrupte Steuererhöhungen für internationale Unternehmen wären für die Standortattraktivität sehr schädlich. Ebenso schädlich wäre eine zu wenig auf die finanzielle Nachhaltigkeit bedachte Reform, welche die Finanzierung anderer Standortfaktoren gefährden würde.

Lizenzboxen wirken besonders zielgerichtet

Mit der Unternehmenssteuerreform III soll eine Lizenzbox eingeführt werden. Lizenzboxen sind aus ökonomischer Sicht interessant, da der erzielte Steuervorteil Unternehmen zugutekommt, die aus volkswirtschaftlicher Sicht erwünschte Investitionen in Forschung und Entwicklung tätigen. Dies sind in der Schweiz in erster Linie Unternehmen aus den patentintensiven Pharma-, Chemie-, Medizinaltechnik-, Maschinen-, Elektrotechnik- und Nahrungsmittelindustrien.

In zwölf Staaten in Europa

Malta, Zypern, Liechtenstein, Niederlande, Luxemburg, Belgien, Ungarn, Grossbritannien, Portugal, Spanien, Frankreich sowie im Kanton Nidwalden.
existiert das Instrument bereits – mit Steuersätzen, die sich in der Regel zwischen 5% und 10% bewegen. Die Lizenzbox ist nach heutigem Stand folglich notwendig, um im Wettbewerb bestehen zu können. Darüber hinaus sind die Mitnahmeeffekte bescheiden: Die meisten Unternehmen, die von einer Lizenzbox profitieren können, werden auch von den heutigen Steuermodellen erfasst.

Gewinnsteuersenkungen: Hohe Mitnahmeeffekte

Im heutigen internationalen Umfeld kann die Schweiz ihre Wettbewerbsfähigkeit allein mit Gewinnsteuersenkungen nicht erhalten. Ein – angenommener – Einheitssteuersatz von beispielsweise 13% erscheint zwar auf den ersten Blick als attraktiv. Aber er liegt deutlich oberhalb der Steuersätze von 5% bis 10%, wie sie in Lizenzboxen angewendet werden.

Im Modell geht der Bund – unter Annahme der Anwendung einer engen Lizenzbox – von einer Senkung der Gewinnsteuersätze um durchschnittlich 22% auf 16% aus.
Effektiv, inkl. Bundes-, Kantons- und Gemeindesteuer.
Aus Sicht der öffentlichen Hand hat eine Senkung der ordentlichen Steuersätze hohe Mitnahmeeffekte zur Folge: Isoliert betrachtet und unter der Annahme, dass es gelingt, die heute ansässigen Unternehmen zu halten, wären für den Kanton Basel-Stadt jährliche Mindereinnahmen von 150 Mio. Franken die Folge.

Verzicht auf weitere «steuersystematische Massnahmen»

Der Bund schlägt weitere steuerliche Massnahmen vor: Er will einen Zinsabzug auf dem Eigenkapital einführen (zinsbereinigte Gewinnsteuer), den Beteiligungsabzug ausdehnen und die Verlustverrechnung anpassen. Diesen Massnahmen ist gemeinsam, dass sie zu wenig zielgerichtet wirken und – in dynamischer Hinsicht – mit potenziell erheblichen Mindereinnahmen für die öffentliche Hand verbunden sind.

So interessant die theoretische Diskussion um Steuersystematik sein mag: Sie kommt zum falschen Zeitpunkt. Die genannten Massnahmen verkomplizieren die Reform und schränken den finanziellen Handlungsspielraum zulasten der übrigen, zentraleren Reformmassnahmen ein. Wir plädieren deshalb dafür, auf die genannten Massnahmen zu verzichten.

Kompensationszahlungen des Bundes unverzichtbar

Der Bund hat hohes Interesse daran, dass die Kantone ihre Wettbewerbsfähigkeit erhalten, stammt doch die Hälfte seiner Gewinnsteuereinnahmen (über 3   Mrd. Franken pro Jahr) von Statusgesellschaften. Er schlägt Ausgleichszahlungen an die Kantone vor und will den Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer von heute 17% auf 20,5% erhöhen.

Ausgleichsmassnahmen sind sinnvoll und notwendig. Der Vorschlag reicht allerdings nicht aus, um die Teilung der Kosten von je 50% auf Bund und Kantone zielgerichtet zu erreichen: Angebracht wäre eine stärkere Kompensation der Kantone, welche – zum Nutzen der ganzen Schweiz – den Grossteil der Kosten der für den Wirtschaftsstandort wichtigen Infrastrukturen tragen. Dies könnte mit einer stärkeren Erhöhung des Kantonsanteils der Bundessteuer der juristischen Personen und/oder einem Ausbau des soziodemografischen Lastenausgleichs im Nationalen Finanzausgleich (NFA) erreicht werden.

Anpassungen im Nationalen Finanzausgleich nötig

Die steuerliche Ausschöpfbarkeit der Gewinne der Unternehmen beträgt heute nur 70% derjenigen der Einkommen natürlicher Personen. Trotzdem werden heute beide Elemente 1:1 für die Berechnung der NFA-Zahlungen herangezogen. Dadurch werden Wirtschaftsstandorte über Gebühr belastet. Mit der Unternehmenssteuerreform wird die bereits heute nötige Anpassung des NFA noch dringender: Gewinne der juristischen Personen sollen – wie der Bundesrat es vorschlägt – nur gemäss ihrer effektiven Ausschöpfung in den NFA einfliessen. Im Rahmen einer Box erzielte Gewinne sind – ebenfalls entsprechend ihrer Ausschöpfung – reduziert zu berücksichtigen.

Erhalt der Stabilität als Schlüsselelement

Die Unternehmenssteuerreform III wird zu einem Umbau des schweizerischen Steuersystems führen. Sie ist unvermeidbar und von volkswirtschaftlich enormer Bedeutung. Grundvoraussetzung für das Gelingen ist der Erhalt der Planungs- und Investitionssicherheit für Unternehmen und öffentliche Hand. Aus diesem Grund sind geeignete Übergangsmassnahmen unverzichtbar. Der Kanton Basel-Stadt will in diesem Kontext die Praxis beibehalten, dass Unternehmen im Falle eines Statuswechsels stille Reserven aufdecken können. Damit wird sichergestellt, dass bereits geschaffene Werte nicht plötzlich höher besteuert werden. Der Bund schafft in der vorliegenden Vorlage dafür eine einheitliche Grundlage auf Bundesebene. So wird es möglich, die nötigen steuerlichen Anpassungen nicht abrupt, sondern schrittweise und langfristig vorzunehmen – Überraschungen für Unternehmen und öffentliche Hand bleiben aus.

Die Grundpfeiler der Reform

Mit der Vernehmlassungsvorlage liegt eine Auslegeordnung vor. Im Sinne der langfristigen Standortinteressen sollte die Reform auf folgenden Pfeilern aufbauen:

· Einführung einer Lizenzbox im international akzeptierten Rahmen;
· Erhalt der Planungssicherheit durch Aufdeckung der stillen Reserven bei Statuswechsel;
· langfristige Anpassung der Gewinn- und Kapitalsteuern je nach Wirkung der Ersatzmassnahmen;
· zielgerichtete Ausgleichszahlungen des Bundes;
· Reduktion des Gewichts der Unternehmen im NFA;
· Gegenfinanzierung, die bei den Aktionären ansetzt, da diese indirekt von Reduktionen der Gewinnsteuern profitieren.

Damit die Reform finanziell und politisch bewältigbar bleibt, sollte auf weitere, nicht zwingend nötige Reformelemente verzichtet werden.

Suche nach einer nachhaltigen Strategie im internationalen Kontext

Die optimale Strategie in Bezug auf die Gewinn- und Kapitalsteuersätze hängt massgeblich davon ab, welche Wirkung der neue internationale Rahmen, die Lizenzbox und die weiteren Ersatzmassnahmen zeigen. Der Kanton Basel-Stadt will die Steuerbelastung für betroffene Unternehmen nach Umbau des Steuersystems in ihrer Kombination von Ersatzmassnahmen und Gewinnsteuersatzhöhe etwa gleich hoch halten wie heute. So sichert er Wettbewerbsfähigkeit und Einnahmen. Die KOF hat in einer kürzlich veröffentlichten Studiea die Relevanz der Kombination verschiedener Massnahmen basierend auf einem allgemeinen Gleichgewichtsmodell aufgezeigt. Demzufolge könnte eine ersatzlose Abschaffung der heutigen Statusgesellschaften zu einer Abwanderung von 88% des Steuersubstrats der heutigen Spezialgesellschaften führen. Damit wären jährliche Mindereinnahmen von 3,5 Mrd. Franken für Bund und Kantone verbunden. Daraus wird klar: Nichts tun ist keine attraktive Alternative. Wird hingegen eine enge Lizenzbox angewendet und werden die Steuersätze vergleichsweise moderat um 4 Prozentpunkte gesenkt, so reduzieren sich die jährlichen Mindereinnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden in einer ersten Runde auf 2 Mrd. Franken; dynamisch betrachtet betragen sie gar nur noch 130 Mio. Franken. Ebenso zu berücksichtigen gilt es den internationalen Kontext. Die OECD erarbeitet derzeit (Stand bei Redaktionsschluss: September 2014) Standards für steuerliche Massnahmen wie Lizenzboxen. Solange Lizenzboxen im Ausland verbreitet sind, sind sie auch für den Innovationsstandort Schweiz unverzichtbar. Sollte sich die internationale Staatengemeinschaft dazu entschliessen, besondere Besteuerungen wie Lizenzboxen gemeinsam einzuschränken, dann wäre auch der Wettbewerb auf den entsprechenden Erträgen nicht mehr gleich intensiv und die Abwanderungsgefahr reduziert. Zu prüfen wäre dann, ob andere Ersatzmassnahmen sinnvoll sind (z. B. in Bezug auf die im Ausland weitverbreitete Inputförderung). Insofern ist aus Sicht des von Lizenzboxen besonders betroffenen Kantons Basel-Stadt zentral, dass die Schweiz den international vorgegebenen Spielraum ausschöpft, aber ohne die Akzeptanz des Steuersystems zu gefährden. a KOF (2014).

Literatur

· BAK Basel Economics (2013a): Volkswirtschaftliche Bedeutung der Statusgesellschaften in der Schweiz.
· BAK Basel Economics (2013b): Volkswirtschaftliche Bedeutung der Innovationsintensiven Branchen in der Schweiz und ihren Kantonen.
· BFS (2014): Pendlermobilität in der Schweiz 2012.
· KOF (2014): Unternehmenssteuerreform III: Wirtschaftliche Effekte der Lizenzboxlösung.
· World Intellectual Property Organisation (2014): The Global Innovation Index 2014.

Dr. Eva Herzog Regierungsrätin, Vorsteherin des Finanzdepartements Basel-Stadt

Sven Michal Ökonom, Generalsekretariat, Finanzdepartement des Kantons Basel-Stadt

Die Region Basel lebt von den international ausgerichteten und hoch innovativen Unternehmen, insbesondere aus der Pharma-, der Biotech- und der Agrochemieindustrie sowie der Medizinaltechnik.

Foto: Keystone a KOF (2014).

Regierungsrätin, Vorsteherin des Finanzdepartements Basel-Stadt

Ressort Wachstum und WettbewerbspolitikStaatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern

Regierungsrätin, Vorsteherin des Finanzdepartements Basel-Stadt

Ressort Wachstum und WettbewerbspolitikStaatssekretariat für Wirtschaft (Seco), Bern