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Ökologische Steuerreform: Pläne des Bundesrates für eine zweite Phase der Energiestrategie 2050

Mit einer ökologischen Steuerreform soll die Steuerbelastung von Arbeit und Kapital hin zum Energieverbrauch verschoben werden. Dadurch werden Anreize gesetzt, um die Energieeffizienz zu verbessern und den Energieverbrauch zu reduzieren. Wird eine ökologische Steuerreform haushalts- und möglichst fiskalquotenneutral umgesetzt und werden im Ausmass der Einnahmen der Energieabgabe bestehende Steuern und Abgaben gesenkt, kann die Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft der Schweizer Volkswirtschaft je nach Ausgestaltung unter Umständen sogar gestärkt werden. Der Bundesrat hat am 28. September 2012 das Eidg. Finanzdepartement (EFD) beauftragt, für eine zweite Phase der Energiestrategie 2050 nach 2020 eine ökologische Steuerreform vorzubereiten.

Im Mai 2011 hat der Bundesrat den schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie beschlossen und die Energiestrategie 2050 skizziert. Die bestehenden Kernkraftwerke sollen am Ende ihrer sicherheitstechnischen Betriebsdauer stillgelegt und nicht durch neue Kernkraftwerke ersetzt werden. Die heutigen Klimaziele werden weiter­verfolgt, und der nachhaltige Umgang mit natürlichen Ressourcen soll verbessert werden. Die Energie- und Klimaziele will der ­Bundesrat in zwei Etappen erreichen:

− In einer ersten Etappe sollen mit der 
verstärkten Förderung von Gebäude­sanierungen und der erneuerbaren Stromproduktion bestehende Effizienzpotenziale ausgenützt werden. Mit dem vom Bundesrat am 28. September 2012 verabschiedeten Massnahmenpaket zur Energiestrategie 2050, welches neben 
regulatorischen Instrumenten (Gebote, Verbote, Normen) vor allem die erwähnten Fördermass­nahmen enthält, lassen sich jedoch nur rund die Hälfte der Energieziele erreichen.

− Der Bundesrat hat deshalb eine zweite Etappe der Energiestrategie 2050 beschlossen: Ab 2021 soll die «Förderwelt» von einer «Lenkungswelt» abgelöst werden. Preisliche Lenkungsmassnahmen sollen schrittweise die Subventionen 
ersetzen. Zeitlich fällt die zweite Etappe der Energiestrategie zusammen mit der Neuausrichtung der Klimaschutzpolitik. Das bestehende CO2-Gesetz enthält Ziele bis zum Jahr 2020. Für die Zeit danach müssen die Ziele neu konzipiert werden.

Marktwirtschaftliche Instrumente 
kostengünstiger

Fördermassnahmen und regulatorische Massnahmen – Gebote, Verbote, Normen etc. – können bereits in der kurzen Frist eine Wirkung entfalten, da sie vergleichsweise schnell umsetzbar sind. Mittel- bis langfristig weisen sie jedoch gewichtige Nachteile auf. Bei Normen, Geboten und Verboten besteht immer die Gefahr, dass die Regulierung zu Ineffizienzen führt, d.h. Energieeinsparungen an Stellen gefördert werden, an welchen sie aufwändiger und kostenintensiver sind als an anderen. Das gleiche gilt für Fördermassnahmen. Auch hier besteht ein Wissensproblem: Vom Staat muss festgelegt werden, welche «Zukunftstechnologien» zur Energieproduktion und welche zukunftsträchtigen Massnahmen zur Erhöhung der Energieeffizienz mit Subventionen gefördert werden sollen.

Bei den Fördermassnahmen kommt das Problem der Mitnahmeeffekte hinzu: Subventionen werden in Anspruch genommen, obwohl das gewünschte Verhalten – z.B. energetische Sanierung der Gebäudehülle – auch ohne den staatlichen Anreiz erfolgt wäre. Des Weiteren geben regulatorische Instrumente und Fördermassnahmen keinen Anreiz, über die Einhaltung der Grenzwerte oder Subventionskriterien hinausgehende Effizienzmassnahmen umzusetzen.

Lenkungssysteme beruhen darauf, dass mit Energieabgaben die Energie bzw. die Emission von Schadstoffen verteuert wird. Die Unternehmen und privaten Haushalte können dann selbst entscheiden, wo und wie sie z.B. ihren Energiekonsum reduzieren wollen. Auf diese Weise lässt sich der Energieverbrauch dort vermindern, wo die geringsten Kosten entstehen. Zudem bewirken preisliche Anreize, dass fortwährend weitere, noch bessere Emissions- bzw. Energiereduktionsmöglichkeiten gesucht werden.

Was ist eine ökologische Steuerreform?

Eine ökologische Steuerreform hat zum Ziel, durch preisliche Anreize mit energie- und umweltbezogenen Abgaben natürliche Ressourcen zu schonen und gleichzeitig Haushalte sowie Unternehmen steuerlich oder abgabenseitig zu entlasten. Die ökologische Steuerreform besteht somit aus zwei Elementen: zum einen aus der Erhebung 
einer Energieabgabe und zum anderen in der Rückgabe der Einnahmen der Energie­abgabe an die Bevölkerung und Unter­nehmen – entweder pauschal oder mittels Steuer-/­Abgabensenkungen. Durch eine haushalts- und möglichst fiskalquotenneutrale Ausgestaltung sollen die Umweltziele ohne zusätzliche Belastung der Steuerzahler erreicht ­werden.

Grundsätzlich besteht der Zweck einer Energieabgabe in der Internalisierung externer Effekte. Idealerweise richtet sich eine Energieabgabe nach der Höhe der externen Kosten der einzelnen Energieträger. Da die externen Kosten des Energieverbrauchs jedoch nur äusserst schwer und ungenau 
geschätzt werden können, hat sich in der Praxis der so genannte Standard-Preis-Ansatz durchgesetzt. Hier wird von einem politisch-administrativ vorgegebenen Emissions- oder Mengenzielwert ausgegangen. Die Höhe der vorgesehenen Energieabgabe richtet sich nach den Zielen der Energie- und Klimapolitik. Konkret sollen die CO2-Emissionen reduziert, die Energieeffizienz gefördert und der Stromverbrauch reduziert werden. Dadurch würden wichtige Beiträge zum Ausstieg aus der Kernenergie und zur Erreichung der Ziele der Energiestrategie 2050 sowie der Klimaziele geleistet. Die vorgeschlagene Energieabgabe würde grundsätzlich sowohl Strom als auch Brenn- und Treibstoffe erfassen. Bei den Brenn- und Treibstoffen bemisst sich der Abgabesatz am Energie- und CO2-Gehalt. Beim Strom wird der Verbrauch unabhängig von der Art der Produktion (Wasserkraft, Fossil, Kernkraft, neue erneuerbare Energien[1]) besteuert, da mit der Energieabgabe der Stromverbrauch insgesamt reduziert werden soll.

Die Erträge der Energieabgabe können entweder pauschal pro Kopf an die Bevölkerung und gemäss AHV-Lohnsumme an die Unternehmen zurückverteilt werden oder durch Steuer- oder Abgabensenkungen kompensiert werden. Beides hat Vor- und Nachteile. Durch eine Senkung oder Abschaffung bestehender Steuern/Abgaben lassen sich 
zusätzliche Effizienzgewinne und positive Wirkungen auf Wohlfahrt und Wachstum realisieren, da alle klassischen Steuern Verzerrungswirkungen aufweisen. Diese betreffen vor allem die Arbeits-, Spar- und Investitionsanreize. Die Senkung einer bestehenden Steuer führt also zu umso stärker positiven Effizienz- und Wohlfahrtswirkungen, je verzerrender diese Steuer ist. Je nach Ausgestaltung stärkt eine ökologische Steuerreform folglich die Wettbewerbsfähigkeit und die Rahmenbedingungen für Innovation der Schweizer Volkswirtschaft. Die Vorteile der pauschalen Rückverteilung der Erträge einer Energieabgabe an die Bevölkerung und Unternehmen liegen in den Verteilungswirkungen: Energieabgaben wirken regressiv, d.h. Haushalte mit geringen Einkommen werden relativ stärker belastet als Haushalte mit einem hohen Einkommen. Mit der pauschalen Rückverteilung kann dieser regressive Effekt ausgeglichen werden.

Ecoplan-Studie

Im Auftrag des Bundesamtes für Energie (BFE), der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) und der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) hat das Forschungsinstitut Ecoplan die volkswirtschaftlichen Auswirkungen einer ökologischen Steuerreform untersucht.[2] Analysiert wurde die Einführung einer Energieabgabe auf den CO2-Gehalt von Brenn- und Treibstoffen sowie einer Stromabgabe. Zur Bestimmung der Höhe der Energieabgabe wurden die zwei Szenarien Politische Massnahmen (POM) und die Neue Energiepolitik (NEP) der Energieperspektiven des BFE zugrunde gelegt.[3] Die Szenarien unterscheiden sich vorab hinsichtlich der Reduktionsziele. Im NEP-Szenario werden die CO2-Emissionen bis im Jahr 2050 um über 60% und die Stromnachfrage um gut 20% reduziert. Das deutlich weniger ehrgeizige POM-Szenario zeigt, welche preislichen Massnahmen nötig wären, um die Reduktionsziele, welche aus der Umsetzung des ersten Massnahmenpakets der Energiestrategie 2050 resultieren, zu erreichen (siehe Tabelle 1).

Für die Rückverteilung der Einnahmen aus der Energieabgabe, welche je nach Szenario und Zeitpunkt zwischen gut 3 und knapp 14 Mrd. Franken schwanken, wurden unterschiedliche Varianten untersucht. Neben der pauschalen Rückverteilung an die privaten Haushalte (pro Kopf) wurden Steuersenkungen (Mehrwertsteuer, Gewinnsteuer, Einkommenssteuer) und die Senkung der AHV-Beiträge betrachtet. Die Ausführungen im vorliegenden Artikel beschränken sich auf die Hauptvarianten; Ecoplan hat in ihrer Studie darüber hinaus noch Mischvarianten untersucht.

Im Modell berücksichtigte Wirkungen

Bei der Interpretation der Ergebnisse der Ecoplan-Studie ist es wichtig zu wissen, welche Wirkungen im Gleichgewichtsmodell abgebildet werden und welche nicht. Hierzu sei das Konzept der drei Dividenden herangezogen. Die von Ecoplan berechneten volkswirtschaftlichen Auswirkungen enthalten lediglich einen Teil der ersten Dividende der Energieabgabe – den sogenannten Sekundärnutzen – sowie die zweite Dividende (Verminderung von Verzerrungen durch Steuersenkungen). Der Sekundärnutzen besteht in den vermiedenen externen Kosten bzw. dem Nutzen beispielsweise in Form von besserer Luft, weniger Unfällen und Lärm im Verkehrsbereich. Der weitaus grössere Teil der ersten Dividende – der Primärnutzen in Form der vermiedenen Externalitäten (Kernenergie- und Klimakosten) – sowie eine allfällige dritte Dividende (dynamische Innovationswirkungen) werden im Modell nicht abgebildet.

Ergebnisse der Studie

Beschränkte volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Ecoplan-Studie zeigt, dass die Reduktionsziele die volkswirtschaftlichen Kosten massgeblich beeinflussen (siehe Tabelle 2). Bei den weniger ehrgeizigen Klima- und Stromverbrauchszielen (Szenario POM) wird die Wohlfahrt durch die Einführung einer ökologischen Steuerreform durchwegs erhöht. Die Höhe der Wohlfahrtsgewinne variiert je nach Rückverteilungsvariante. Beim deutlich ehrgeizigeren Szenario NEP lassen sich nur noch mit einer Senkung der Einkommenssteuer Wohlfahrtsgewinne erzielen. Bei allen anderen Rückverteilungsvarianten wird die Wohlfahrt etwas beeinträchtigt. Erwartungsgemäss zeigen sich die Steuer- und Abgabensenkungen effizienter als die pauschale Rückverteilung an private Haushalte (V.1). Die Senkung der Einkommenssteuer (V.5) schneidet nicht nur im POM-Szenario hinsichtlich der Wohlfahrtseffekte am besten ab, sondern auch im ambitionierteren NEP-Szenario. Aus Arbeitsmarktsicht wären eine Senkung der AHV-Beiträge (V.4) und eine Reduktion der Einkommenssteuer (V.5) zu präferieren. In beiden Szenarien nimmt die Beschäftigung durch die Einführung der ökologischen Steuerreform zu. In Bezug auf das Bruttoinlandprodukt (BIP) sind die Ergebnisse sehr heterogen. Am besten schneiden tendenziell eine Senkung der Gewinnsteuer (V.3) und der Mehrwertsteuer (V.2) ab. Mit den höchsten BIP-Einbussen ist bei einer pauschalen Rückverteilung an private Haushalte (V.1) zu rechnen.

Insgesamt halten sich die Auswirkungen einer ökologischen Steuerreform auf alle betrachteten Parameter in Grenzen. Die Ergebnisse liegen mit wenigen Ausnahmen in einer Bandbreite von –1% bis +1% im Vergleich zum Niveau im Jahr 2050. Bei der Rückverteilungsvariante mit den grössten Wohlfahrtsverlusten (V.1) liegt die Wohlfahrt im Jahr 2050 maximal 0,5% unter dem Niveau ohne ökologische Steuerreform. Dies entspricht jährlichen Wohlfahrtseinbussen von –0,014%. Zu beachten ist ferner, dass bei den modellierten Wirkungen ein Grossteil der ersten und die ganze dritte Dividende nicht enthalten sind.

Grosse Unterschiede bei Verteilungswirkungen

Während sich die volkswirtschaftlichen Auswirkungen in einer engen Bandbreite abspielen, so zeigen sich bei den Verteilungswirkungen grosse Unterschiede. Die Ver­teilungswirkungen wurden von Ecoplan anhand der Wohlfahrtsveränderung von 
15 Haushaltsgruppen modelliert, welche nach sozioökonomischen Kriterien (erwerbstätige Haushalte mit und ohne Kinder sowie Rentner mit unterschiedlichen Einkommen) unterteilt werden. Mit Ausnahme der pauschalen Rückverteilung an private Haushalte und Unternehmen (V.1, siehe Grafik 1) weisen alle anderen untersuchten Varianten (V.2 bis V.5) einer ökologischen Steuerreform mehr oder weniger starke regressive Verteilungswirkungen auf. Die Senkung der AHV-Beiträge (V.4) ist bei den erwerbstätigen Haushalten mehr oder weniger neutral; regressive Wirkungen ergeben sich jedoch bei den Rentnerhaushalten. Die Ergebnisse der Ecoplan-Studie zeigen, dass bei einer ökologischen Steuerreform zwischen der wirtschaftlichen Effizienz und Verteilungsneutralität ein klassischer Zielkonflikt besteht: Je höher die volkswirtschaftliche Effizienz, desto regressiver die Verteilungswirkung und umgekehrt.

Im Prüfauftrag vom 30. November 2011 hat der Bundesrat festgehalten, dass bei der Ausgestaltung einer ökologischen Steuer­reform regressive Auswirkungen auf die 
Einkommensverteilung und negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit möglichst vermieden werden sollen. Eine ökologische Steuerreform, welche die Vorgaben des Bundesrates erfüllen soll, muss also in irgendeiner Form eine pauschale Rück­verteilung an die privaten Haushalte be­inhalten. Denkbar wäre beispielsweise eine Mischvariante, in welcher ein Teil der Einnahmen einer Energieabgabe pauschal an die Haushalte zurückverteilt wird, während der Rest für Steuer- und Abgabensenkungen verwendet wird.Verteilungseffekte für das Jahr 2050: Szenario NEP, Pauschale Rückverteilung an private Haushalte, V.1

Beschluss des Bundesrates

Am 28. September 2012 hat der Bundesrat das EFD beauftragt, eine ökologische Steuerreform für die zweite Phase der Energiestrategie nach 2020 vorzubereiten. Bis Mitte 2013 soll ein Anhörungsbericht mit verschiedenen Varianten zur Ausgestaltung der Abgabe, zur Rückerstattung bzw. Kompensation sowie zu den ökologischen und volkswirtschaftlichen Auswirkungen erarbeitet werden. Als nächster Schritt soll bis Mitte 2014 eine Vernehmlassungsvorlage präsentiert werden.

  1. Strom aus Sonnen- und Windenergie, Kleinwasserkraft(< 10 MW), Biomasse und Geothermie. []
  2. Vgl. Ecoplan (2012): Volkswirtschaftliche Auswirkungeneiner ökologischen Steuerreform, Bern. []
  3. Bundesamt für Energie, Prognos AG, Ecoplan AG: «Energieperspektiven2050», Bern 2012 []

Dr. rer. soc. oec., Leiter Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Bern

Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung EFV

Kasten 1:

Energiepolitische Entscheide des Bundesrates

25.05.2011

Der Bundesrat beschliesst den schrittweisen Ausstieg aus der Kern­energie. Die bestehenden Kernkraftwerke ­sollen am Ende ihrer Betriebsdauer stillgelegt und nicht durch neue ersetzt werden.

30.11.2011:

Der Bundesrat beauftragt das EFD, im Hinblick auf eine ökologische Steuerreform eine umfassende Lenkungsabgabe auf Energie zu prüfen sowie verschiedene Varianten der Rückverteilung auf ihre volkswirtschaftlichen Auswirkungen hin zu unter­suchen.

27. 01.2012:

Der Bundesrat bekräftigt, dass die ökologische Steuerreform eines der Kerngeschäfte der kommenden Legislatur darstellt. Zur Erreichung des Ziels 6 «Die Attraktivität und die Glaubwürdigkeit des schweizerischen Steuersystems sind gestärkt» will er eine «Botschaft zur ökologischen Steuerreform» vorgelegen.

18.04.2012:

Im Rahmen seiner Aussprache über das Massnahmenpaket zur Umsetzung der Energiestrategie 2050 beschliesst der Bundesrat, den Umbau des Energiesystems in zwei Etappen vorzunehmen. In der ersten Etappe soll die Energieeffizienz durch Regulierungsinstrumente und Fördermassnahmen erhöht werden. In der zweiten Etappe nach 2020 soll die Energie- und Klimapolitik neu ausgerichtet werden; Lenkungsmassnahmen sollen die Fördermassnahmen 
sukzessive ablösen.

28.09.2012:

Der Bundesrat gibt das erste Massnahmenpaket zur Energiestrategie 2050 in die Vernehmlassung. In Bezug auf die zweite Phase soll bis Mitte 2014 eine Vernehmlassungsvorlage für eine ökologische Steuerreform ausgearbeitet werden.

Dr. rer. soc. oec., Leiter Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV), Bern

Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ökonomische Analyse und Beratung, Eidgenössische Finanzverwaltung EFV